Miniere e Cave. Aggiornamento della disciplina nazionale e regionale (2010-2011)
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RASSEGNA DI GIURISPRUDENZA COMMENTATA IN MATERIA ESTRATTIVA
(2010 – 2011)
di
Marco Sertorio
Docente alla Facoltà di Economia presso l’Università di Torino

 

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I N D I C E

Premessa

La presente rassegna fa seguito a quella apparsa su questa Rivista n. 1/2010 e riproduce la stessa struttura di redazione così da costituire un collegamento funzionale diretto, idoneo a consentire di identificare e valutare l’incidenza dell’evoluzione giurisprudenziale e dottrinaria sui vari temi che direttamente o indirettamente riguardano la materia estrattiva.

1. Rapporto tra attività estrattiva e disciplina urbanistica.

1.1. Permesso di costruzione (già concessione edilizia): non applicabilità all’attività estrattiva.

Sul punto è opportuno evidenziare in premessa l’orientamento interpretativo formatosi a seguito dell’introduzione del regime di concessione comunale in forza della legge n. 10/1977.

La dottrina e la giurisprudenza prevalenti si erano orientate nel senso di escludere l’assoggettamento dell’attività estrattiva (sia di cava, sia di miniera) a tale previsione, sottolineando l’autonomia della materia estrattiva[1] alla luce dei seguenti rilievi.

a) La particolarità e rilevanza economica delle attività estrattive vengono cioè a configurarsi non solo come limite intrinseco alla potestà pianificatoria del Comune, ma anche come obiettivo di sviluppo da realizzare in sede di pianificazione regionale nell’ambito dei programmi nazionali e dei principi fondamentali dell’ordinamento;

b) D’altronde la materia delle cave, già individuata dalla Costituzione come separata e distinta dalla materia urbanistica (art. 117 Cost.), non è confusa con questa neppure dalla legislazione statale sopravvenuta al testo costituzionale. Si pensi in proposito al D.P.R. n. 616 che, all’art. 62, richiama la materia delle “cave e torbiere” per individuare uno specifico settore di interventi sul territorio, senza però che lo stesso art. 62 né il precedente D.P.R. 14 gennaio 1972, n. 2, mostrino di voler innovare rispetto alla previgente disciplina delle attività estrattive, particolarmente per quanto attiene al regime delle autorizzazioni.

La giurisprudenza del periodo qui considerato si conforma a tale indirizzo.

E così:

– il TAR Veneto Venezia (con sentenza 12 maggio 2011, n. 807) ha riconfermato che non occorre la concessione edilizia per l’impianto dell’attività di cava.

La stessa sentenza, peraltro, come si ricorderà nel successivo paragrafo 1.2., evidenzia le possibili incidenze del PRGC a riguardo di tale attività.

– La Cass. penale (12 novembre 2010, n. 40075) ha precisato che: “L’attività di apertura e di coltivazione di una cava, pur comportando la trasformazione del territorio, non è subordinata al controllo edilizio comunale. La compatibilità della coltivazione della cava con gli interessi urbanistici è oggetto di accertamento da parte della Regione al momento del rilascio della autorizzazione per lo sfruttamento dei giacimenti che stabilisce, di solito, l’obbligo di successiva restituzione del luogo allo stato precedente. Tale obbligo non rende tutte le opere realizzate nella cava di natura precaria o, comunque, non assoggettate al regime del permesso di costruire e su tale tema necessita fare una distinzione. Pertanto, non richiedono il permesso di costruire i manufatti edilizi non destinati a durare nel tempo, ma ad essere rimossi dopo il momentaneo uso e le attività di trasformazione del sito di natura contingente. Sicché, gli interventi che non hanno le ricordate caratteristiche, anche se connesse con il ciclo produttivo della attività estrattiva, devono svolgersi nel rispetto dei piani di settore e delle norme urbanistiche e richiedono il permesso di costruire, a sensi dell’art. 10 TU n. 380/2001, se determinano una durevole trasformazione del territorio (Cass. Sez. 3 sentenza n. 18546/2010) (conferma ordinanza n. 8/2010 TRIB. LIBERTA’ di SONDRIO, del 19/3/2010) Pres. Squassoni Est Squassoni Ric. PM in proc. Bartolini”.

– sempre la stessa Corte (24 settembre 2010, n. 34586) ha puntualizzato che “In materia di cave, l’attività di apertura e coltivazione non richiede il preventivo rilascio del premesso di costruire, non essendo subordinata al preventivo controllo edilizio dell’autorità comunale. L’attività medesima, però, deve svolgersi nel rispetto della pianificazione territoriale comunale, configurandosi, in caso di svolgimento della stessa in zona non consentita, la violazione dell’art. 44, lett. a) del T.U.E. n. 380/2001”.

– il TAR Veneto (con sentenza 24 marzo 2010, n. 945) ha svolto una interessante precisazione a riguardo di impianti in un primo tempo utilizzati a fini estrattivi e poi a fini industriali: “L’art. 21 della l.r. del Veneto n. 44/1982, nella parte in cui prevede l’obbligatorietà del rilascio della concessione edilizia per i manufatti e gli impianti direttamente e strettamente connessi con i lavori di coltivazione, costituendo eccezione al sistema, rappresenta una norma di tipo eccezionale: in quanto tale, essa deve essere interpretata restrittivamente (Consiglio Stato, Sez. VI, 27 giugno 2007, n. 3705). Da ciò discende che la previsione normativa suddetta non può trovare applicazione nei confronti di un’istanza di sanatoria avente ad oggetto manufatti originariamente connessi con la coltivazione di una cava, ma successivamente destinati ad un uso industriale (lavorazione di materiali anche non provenienti dalla cava)”.

1.2. Rapporti tra attività estrattiva e PRGC

Più articolato e complesso è il tema dei rapporti tra attività estrattiva e pianificazione comunale[2].

L’intreccio tra la pianificazione comunale e la disciplina specifica in materia estrattiva si presenta a volte conflittuale.

E così:

– la Cass. penale (24 febbraio 2009, n. 16291, Urbanistica e appalti, 2009, 6, 779) ha precisato che “L’attività estrattiva, comportando un mutamento dell’assetto territoriale, non è avulsa dalla normativa urbanistica, che è strettamente correlata agli insediamenti sul territorio, sicché la stessa deve svolgersi nel rispetto della pianificazione territoriale comunale, configurandosi, in difetto, la violazione dell’art. 20, lett. a), della legge n. 47/1985 (ora art. 44, lett. a), D.P.R. n. 380/2001.

Quando l’immutazione dell’assetto territoriale deriva dall’esercizio di una cava, la disciplina urbanistica deve trovare applicazione insieme con la normativa di settore che regola – ad altri fini – quest’attività economica”.

– il Cons. Giust. Amm. Sic. (con sentenza 17 gennaio 2011, n. 25) ha sottolineato che “Nella Regione siciliana il rinnovo dell’autorizzazione ad attività estrattiva è subordinato al rilascio, da parte del Sindaco nel cui Comune è ubicata la cava, di un attestato di conformità con gli strumenti urbanistici vigenti nonché all’approvazione, da parte del medesimo Comune, dello studio di fattibilità e del progetto di massima”.

– il TAR Marche (con sentenza 25 giugno 2009, n. 666) ha espresso una soluzione in variante sul tema: “Proprio perché non è sua competenza pianificare l’attività estrattiva alla stregua di quella edilizia, l’ente locale ha la facoltà di considerare l’impatto dell’intervento sul suo territorio non necessariamente attraverso il mero confronto con le norme urbanistiche o da un punto di vista esclusivamente tecnico”.

– la Cass. penale (17 giugno 2010, n. 18546) ha precisato che “L’attività di cava non è attività urbanistica in quanto lo sfruttamento del suolo per tale attività è di competenza della Regione (artt. 50 e 62 del D.P.R. n. 616 del 1977). Di conseguenza l’attività di cava può interessare gli strumenti urbanistici soltanto sotto il profilo della tutela del paesaggio. Quindi tale attività può essere vietata solo per talune parti del territorio meritevoli di speciale tutela. Per il restante territorio comunale l’attività estrattiva non è in linea di massima incompatibile con la destinazione agricola del terreno e viene svolta in base a leggi regionali le quali di solito stabiliscono l’obbligo di successiva restituzione dei luoghi allo stato precedente. Tale obbligo tuttavia non rende le opere edili realizzate all’interno di una cava per natura precarie e come tali realizzabili senza titolo abilitativo. Sicché, l’attività di apertura e coltivazione di cava, pur non essendo subordinata al potere di controllo edilizio comunale, deve comunque svolgersi nel rispetto dei piani di settore e delle norme urbanistiche allorché si realizzino opere edili stabili o comunque durevoli ancorché connesse al ciclo produttivo, potendosi configurare, in difetto, al contravvenzione di cui all’art. 44 lett. a) D.P.R. n. 380 del 2001. (Cass. n. 39056 del 2008, n. 21736 del 2007 n. 26140 del 2002)”.

2. PRAE

In generale sul tema in parola si fa rinvio a SERTORIO, op. cit., 224 e segg. ed a VACCARELLA, La disciplina delle attività estrattive nell’amministrazione del territorio, Torino, Giappichelli, 2010, 244 segg.

Le decisioni espresse nel periodo sono innanzitutto significative nell’evidenziare l’importanza del ruolo che sempre più sta acquisendo tale pianificazione.

E ciò si ritiene fattore positivo, in quanto è proprio in tale sede che l’attività estrattiva trova la propria collocazione ed il proprio riconoscimento nell’ambito pianificatorio generale che sempre più è condizionato rispetto agli assentimenti sui singoli interventi estrattivi.

Nel periodo in rassegna si segnalano:

– il Consiglio di Stato (4 aprile 2011, n. 2083):

Come la generale pianificazione urbanistica, così la pianificazione di settore dell’attività estrattiva deve contemperare la pluralità degli interessi coinvolti: dall’interesse economico dell’impresa esercente l’attività stessa (interesse meritevole di tutela ai sensi dell’art. 41 della Costituzione, non meno del diritto di proprietà, riconosciuto e garantito dal successivo articolo 42), a quegli ulteriori interessi di rango costituzionale, che attengono alla tutela dell’ambiente e della salute dei cittadini (articoli 9 e 32 della stessa carta costituzionale). Sia la libera iniziativa economica, sia le facoltà del proprietario in ordine all’utilizzo dei propri beni vengono, nella medesima carta costituzionale, subordinati all’‘utilità’ o alla ‘funzione’ sociale, con riconosciuto carattere di valore primario dell’ordinamento delle esigenze di tutela ambientale o di salvaguardia della salute dei cittadini, quali interessi pubblici idonei a giustificare il sacrificio di singoli interessi privati”.

– Il Consiglio di Stato (con sentenza 4 marzo 2011, n. 1382) ha trattato il tema della necessità del parere dell’Ente di tutela delle aree protette nella funzione del PRAE.

Si riporta, per esteso, la pronuncia al riguardo.

Va rammentato che il primo Giudice ha ritenuto integrata la dedotta violazione della disciplina dettata dall’art. 7, comma 4 della legge regionale 8 agosto 1998, n. 14, che stabilisce l’obbligo di acquisire parere degli enti di tutela della aree protette nella procedura finalizzata all’approvazione del piano cave, norma da leggere in correlazione con art. 2, comma 7, dell’allegato c) alla D.G.R. 8 agosto 2003, n. 1406, che prevede la necessità del medesimo parere nella procedura di valutazione di incidenza ambientale.

La procedura di formazione e adozione della proposta di piano per le attività estrattive è disciplinata nel dettaglio dall’art. 7 della Legge Regionale Lombardia 8 agosto 1998, n. 14, il quale testualmente dispone: ‘1. I piani provinciali sono adottati dalle Province entro 2 anni dalla emanazione dei criteri di cui all’art. 5; in caso di mancata proposta di un piano provinciale entro detto termine, la Giunta regionale si sostituisce alla Provincia adottando gli atti necessari. 2. Ai fini di cui al comma 1, allo scadere del termine predetto, la Provincia è comunque tenuta a trasmettere l’eventuale documentazione già predisposta alla Giunta regionale. 3. La proposta di piano è depositata per un periodo di 60 giorni nella segreteria della Provincia; dell’avvenuto deposito viene data comunicazione anche a mezzo stampa. In tale periodo i soggetti interessati a qualsiasi titolo possono presentare osservazioni. 4. La Provincia, entro 30 giorni dall’avvenuto deposito, provvede a richiedere il parere dei Comune interessati, dei Consorzi di bonifica per il territorio di competenza e dei soggetti competenti in materia di beni ambientali. Quando la proposta di piano prevede la possibilità di attività di cava in ambiti territoriali compresi nelle aree protette di cui all’art. 1 della l.r. 86/83 e successive modificazioni ed integrazioni, la Provincia deve inoltre acquisire, sulla proposta depositata, il parere dell’ente gestore in ordine alla compatibilità della proposta con il regime di tutela dell’area protetta. 5. I pareri di cui al comma 4 devono essere espressi entro 60 giorni dalla richiesta; decorso tale termine la Provincia può procedere indipendentemente dall’acquisizione dei pareri. 6. Entro i successivi 60 giorni la proposta, motivata in ordine alle osservazioni ed ai pareri ricevuti, è adottata in via definitiva ed è trasmessa alla Giunta regionale con la relativa documentazione entro i successivi 30 giorni’.

Il successivo art. 8, che disciplina l’approvazione dei piani, ai commi 1 e 2 prevede che ‘1. Entro 120 giorni dalla ricezione della proposta di piano provinciale, la Giunta regionale la esamina apportando, ove necessario, anche sulla base dei pareri e delle osservazioni pervenute, integrazioni e modifiche. 2. Scaduto il termine di cui al comma 1 la Giunta regionale, entro i successivi 30 giorni, trasmette la proposta di piano al Consiglio regionale, che la approva entro i successivi 60 giorni’.

Sulla scorta di tale quadro normativo non è revocabile in dubbio che, ai fini della definizione della procedura di approvazione del piano, fosse necessario acquisire il parere dell’ente gestore dell’area protetta, nel caso di specie individuabile nel Consorzio per il Parco Adda Sud.

È parimenti condivisibile l’affermazione del Primo Giudice secondo cui, nonostante il riferimento testuale della norma regionale alla necessità di tale parere con riguardo alla proposta provinciale, l’intervento dell’organo consultivo debba essere sollecitato anche per le nuove aree che, in sede di approvazione regionale, siano aggiunte ad integrazione dell’originario perimetro tracciato dalla proposta provinciale. Una diversa opzione ermeneutica condurrebbe all’illogico risultato di consentire la pretermissione del parere dell’ente di protezione per il solo fatto, totalmente neutro ed estraneo alle esigenze di tutela perseguita dalla disciplina in parola, che l’inclusione dell’area sensibile sia stata stabilità in seno alla proposta inoltrata dalla Provincia o in un segmento procedimentale successivo (conf. Cons. Stato, sez. VI, 6 giugno 2008, n. 2743).

Si deve quindi convenire con il Primo Giudice che, sulla proposta di inserimento dell’ATEg12, in cui ricade l’Azienda Agricola Gendarini, nel Piano delle attività estrattive della Provincia di Lodi, la Regione avrebbe dovuto, se non rimettere gli atti alla Provincia, una volta disposto l’inserimento nel Piano dell’ATEg12, quanto meno chiedere espressamente il parere del Consorzio ricorrente pur con la precisazione di poter, comunque, deliberare ove lo stesso non fosse stato reso nel prescritto termine di 60 giorni”.

– il TAR Lombardia ha precisato:

a)Il secondo comma dell’art. 6 della L.r. Lombardia n. 14/98, per il quale gli ambiti territoriali estrattivi da identificare ‘devono accorpare aree contigue a quelle oggetto di attività, con priorità rispetto all’apertura di altre aree’, ha unicamente fissato il principio per il quale i nuovi ambiti vanno posti in prossimità delle aree già interessate da attività estrattive, sul presupposto – riferibile alla discrezionalità del legislatore regionale – che le cave debbano essere il più possibile accorpate, per consentirne una più efficace vigilanza e per salvaguardare le aree ambientali non incise dalla loro coltivazione. (cfr. Consiglio di Stato, sent. n. 6233/2005). Dal medesimo principio non può invece trarsi, in via interpretativa, la conclusione per cui l’individuazione di nuovi ambiti potrebbe avere luogo solo a seguito dell’esaurimento dei preesistenti giacimenti. Tale conclusione, oltre a non essere consentita dal dato letterale della norma, urterebbe con i principi riguardanti la pianificazione, poiché – in sede di approvazione del nuovo piano – la Regione – per esigenze di salvaguardia dell’ambiente – può valutare se le aree individuate nel piano precedente siano ancora suscettibili di ulteriori coltivazioni ovvero risultino tanto compromesse da far ridurre o eliminare la precedente capacità estrattiva, con l’individuazione di altre aree idonee”. (Sentenza 30 aprile 2010, n. 1207)

b)Le norme degli artt. 7 e 8 comma 1 della l.r. Lombardia n. 14/98, là dove prevedono che alla proposta del Piano Cave presentata dalla Provincia, sentiti i Comuni, la Giunta regionale possa apportare ‘integrazioni e modifiche’ da sottoporre poi al Consiglio regionale per l’approvazione finale, va interpretata nel senso che si possano apportare in modo puro e semplice solo modifiche di mero dettaglio, ovvero imposte dall’adeguamento ad obblighi normativi. In tutti gli altri casi, non va stravolto il carattere provinciale del piano, e quindi le modifiche non si possono inserire se non ripetendo la procedura che ha condotto alla proposta arrivata alla Giunta: le modifiche stesse vanno apportate al disegno generale della proposta adottata e su di esse devono pronunciarsi non solo i Comuni, ma anche tutti gli organi tecnici deputati ad esprimere il loro parere sul piano in parola”. (Sentenza 8 febbraio 2010, n. 618)

c)La normativa regionale di riferimento (art. 7 L. r. Lombardia 8 agosto 1998, n. 14) non prevede che la Regione debba interpellare nuovamente gli enti coinvolti dalle modifiche al Piano Cave provinciale che essa intende apportare. L’onere di interpello grava sulla sola Provincia in sede di formazione della proposta di Piano ed ha ad oggetto un parere obbligatorio ma non vincolante tant’è che l’amministrazione può procedere anche in mancanza dello stesso, una volta decorsi i termini di legge. Per non stravolgere il carattere provinciale del piano è stata ritenuta – in via pretoria – indispensabile la ripetizione integrale della procedura che ha condotto alla proposta pervenuta alla Giunta regionale, con il coinvolgimento dei Comuni e degli organi consultivi competenti solo qualora l’autorità regionale, in sede di approvazione, intenda inserire nuovi ambiti territoriali estrattivi non previsti dalla proposta degli Enti locali”. (Sentenza 20 gennaio 2010, n. 104)

3. Rapporti tra attività estrattiva e vincoli ambientali.

In generale sul tema in parola si fa rinvio a SERTORIO, op. cit., 228 segg.

Nel periodo in rassegna si segnalano:

– il TAR Marche (sentenza 4 marzo 2010 n. 100) secondo cui “In tema di coltivazione di cave in aree boscate, la normativa della Regione Marche (e segnatamente, L.r. n. 6/2005 e L.r. n. 71/1997) pone dei principi che appaiono rispettosi dell’esigenza di realizzare un equo contemperamento fra interessi contrapposti, ferma restando la valutazione sulla compatibilità del singolo intervento. Bisogna infatti evidenziare in primo luogo che non esiste un divieto assoluto di riduzione delle superfici boscate (altrimenti non si spiegherebbe l’inciso dell’art. 10 e la norma dell’art. 12 della L.R. n. 6/2005, nonché la disposizione di cui all’art. 4, comma 2, D.Lgs. n. 227/2001) e che la disciplina delle attività estrattive presenta aspetti peculiari, tali da giustificare una deroga al principio generale secondo cui è vietata la riduzione dei boschi esistenti. Questo però non vuol dire che i boschi debbono essere necessariamente sacrificati alle attività di cava, in primo luogo perché i bacini estrattivi possano essere individuati solo dove esistono litotipi pregiati in quantità tali da giustificare il dispendio di risorse finanziarie necessarie per la coltivazione di una cava, in secondo luogo perché molto spesso esistono altre emergenze ambientali e/o paesaggistiche che, unitamente alla presenza del bosco, ostano all’apertura di una cava”.

– il Consiglio Stato (9 ottobre 2009 n. 6229) secondo cui “È illegittimo l’annullamento, da parte del Soprintendente per i beni architettonici e paesaggistici del Piemonte, dell’autorizzazione paesaggistica rilasciata dalla Regione, per una concessione mineraria che si basi sul diniego, in tal senso, da parte dello strumento provinciale di pianificazione, approvato con deliberazione del Consiglio regionale, strumento che, però, non ha valenza paesaggistica né può riguardare miniere (di competenza regionale), avendo, al L.R. n. 44/2000, del Piemonte, attribuito alla competenza delle Province solo le funzioni di polizia mineraria e (contestualmente ai Comuni) quelle pianificatorie ed autorizzatorie di cave e torbiere”.

4. Attività estrattiva e parchi

Per un inquadramento del tema in generale si rinvia a SERTORIO, op. cit., 141 e segg. ed a VACCARELLA, op. cit, 136 segg..

Sullo specifico si segnala

  • il Cons. Giust. Amm. Sic. (19 ottobre 2010 n. 1291) ha precisato che “È da escludersi che, nell’art. 2, comma 2, lett. b, della L.R. n. 10 del 2004, regione Sicilia, il riferimento al regime vincolistico includa anche quello proprio dei Parchi regionale e dei limiti che ne derivano all’attività estrattiva”.
  • Il TAR Lazio (18 gennaio 2010 n. 319) ha così precisato: “I rifiuti rientrano nella competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dell’ambiente, per cui le Regioni, nell’esercizio delle loro competenze, debbono rispettare la normativa statale, ma possono stabilire per il raggiungimento dei fini propri delle loro competenze (tutela della salute, governo del territorio, valorizzazione dei beni ambientali ecc.) livelli di tutela più elevati. Pertanto, se l’art. 11, legge n. 394/1991 vieta all’interno dei Parchi nazionali l’apertura e l’esercizio di cave, miniere e discariche, ma consente a un regolamento del Parco di derogarvi, è legittima la localizzazione di una discarica da realizzare in via d’urgenza con norma di decreto legge.

5. Rapporto tra Conferenza dei servizi e determinazione dell’Organo competente al rilascio dell’autorizzazione alla coltivazione di cava.

Si è riproposto, anche nel periodo in rassegna, il problema del valore che sprigionano le indicazioni espresse dalla Conferenza dei servizi in ordine alla determinazione dell’Organo competente al rilascio dell’autorizzazione.

Al riguardo va segnalato il Cons. Stato (28 gennaio 2011 n. 647), il quale nell’alveo delle precedenti indicazioni di giurisprudenza e dottrina[3], ha così precisato:

La valutazione espressa dalla conferenza di servizi – in cui concorre l’apporto di componenti in possesso di specifica qualificazione nel settore minerario, oltreché in quello della tutela del paesaggio e del territorio in genere – anche se non risolutiva in via definitiva di ogni questione afferente alla coltivazione della cava e, quindi, non vincolante per l’esercizio del potere autorizzatorio del Comune, esplica, tuttavia, effetto condizionante di ogni successiva determinazione del predetto ente.

Il Comune può, invero, discostarsi dalle indicazioni espresse dalla conferenza di servizi solo previa adeguata e completa istruttoria, che dia atto del venir meno delle condizioni riconosciute impeditive dell’inizio dell’attività estrattiva, dando adeguata motivazione nel provvedimento adottato degli adempimenti posti in essere e delle misure adottate a salvaguardia degli interessi incisi dall’asservimento dell’area all’attività di cava.

Nella specie risultano all’evidenza disattesi i preventivi obblighi di verifica in lungo periodo della soggiacenza della falda freatica, a prevenzione di ogni possibile intercettazione. Ad analoga conclusione deve pervenirsi quanto al drenaggio delle acque ed agli interventi manutentivi del fosso drenante.

Come correttamente posto in rilievo dal primo giudice detti adempimenti, che coinvolgono la tutela dell’assetto idrogeologico del sito, dovevano precedere il rilascio del titolo autorizzatorio – a prevenzione di ogni indebita ed irreversibile compromissione dei luoghi per effetto dell’attività estrattiva – con adeguamento del progetto redatto dalla società interessata alle esigenze poste in rilievo dalla conferenza di servizi.

L’onere di verifica istruttoria del Comune circa l’adeguatezza del progetto prima del rilascio dell’atto abilitativo si è tradotto, invece, in mere raccomandazioni o condizioni di esercizio dell’attività di cava, con scelta che non consente, anche sul piano motivazionale, il superamento del parere di segno negativo espresso dalla conferenza che, per di più, afferendo ad aspetti strettamente tecnici, non poteva essere disatteso dall’organo di amministrazione attiva in assenza di verifiche parimenti qualificate.

Il Tribunale regionale ha, inoltre, correttamente rilevato il difetto di motivazione del provvedimento impugnato in ordine alla rilevanza del materiale da estrarre per l’economia regionale, nonché agli impegni assunti dal richiedente relativamente al complesso dell’attività produttiva, aspetti che l’art. 7 della l.r. Piemonte n. 69/1978 eleva ad elementi qualificanti la coltivazione di cava, cui resta condizionato il rilascio dell’autorizzazione”.

6.Il regime autorizzativo per la coltivazione di cava

Sul tema in generale cfr. SERTORIO, op. cit., pagg. 205 e segg.

Viene confermato il principio ormai universalmente codificato che la coltivazione di cava è assoggettata ad autorizzazione.

Sulla finalità, in generale, dell’autorizzazione, cfr. VACCARELLA, op. cit., 7 segg..

Nel periodo in rassegna si segnalano:

– il Cons. Stato 12 giugno 2009, n. 3702 a riguardo della natura estrattiva dell’attività: “Non esclude la natura estrattiva, ex art. 12 bis della L. n. 25/1992, l’attività che, destinando il materiale estratto ad un processo industriale, reimpiega quanto risultato in loco. Tale ulteriore destinazione, infatti, non costituisce elemento rilevante ai fini dell’applicazione della norma, riguardando, detta legge regionale, all’effettiva sottoposizione ad una lavorazione, e quindi allo scopo industriale effettivo, ma essendo estranea la considerazione della finalità, ossia il destino finale del bene trattato”.

– il Cons. Stato 7 aprile 2011, n. 2151 in tema di proroga dell’autorizzazione:

Il divieto di proroga tacita delle concessioni all’esercizio dell’attività di coltivazione dei giacimenti a seguito del decorso dell’arco temporale di venti anni, previsto dall’art. 20 della L.R. 26 luglio 1983, n. 54, Abruzzo, si salda con il principio comunitario secondo cui il diniego e la proroga sono considerati alla stregua di contratti ex novo, necessitanti dell’espletamento di procedure di evidenza pubblica in assenza delle ipotesi eccezionali che autorizzano il ricorso alla procedura negoziata. Il divieto in esame, pure se fissato dal legislatore in modo espresso con riguardo agli appalti di servizi, opere e fornire, esprimere un principio generale attuativo di un vincolo comunitario discendente dal Trattato e, come tale , operante per la generalità dei contratti pubblici ed estensibile anche alle concessioni di beni pubblici. Per effetto dell’applicazione coordinata della normativa regionale e dei principi comunitari si desume che è vietata la proroga tacita delle concessioni ventennali e che la proroga può essere concessa, esclusivamente con provvedimento espresso, al fine di evitare l’interruzione delle attività in atto, per il solo tempo necessario a consentire l’espletamento della procedura di evidenza pubblica. Pertanto, è legittimo, nel caso di specie, il divieto di proroga dell’attività di coltivazione dei giacimenti disposto dal Comune proprio in considerazione del superamento del tetto dei venti anni a seguito del cumulo del periodo iniziale con la prima proroga decennale e del divieto della reclamata proroga tacita”.

– la Corte Cost. 26 febbraio 2010, n. 67 in tema di proroga dell’autorizzazione:

E’ costituzionalmente illegittimo l’articolo 1 della delibera legislativa della regione Siciliana approvata il 25 novembre 2008, recante <Norme sulla proroga della autorizzazione all’esercizio di cava e sull’aggiornamento del piano regionale dei materiali lapidei di pregio>, per contrasto con gli artt. 9, 11, 97 e 117, primo e secondo comma, lettere e) ed s) della Costituzione, nonché con l’art. 14 dello Statuto Speciale, nella parte in cui stabilisce che in caso di mancato completamento del programma di coltivazione autorizzato, le autorizzazioni all’esercizio di cava già rilasciate siano tutte indistintamente prorogate di diritto senza alcuna condizione, per termini di durata variabili, sino al completamento del programma medesimo, a prescindere dalla estensione delle aree interessate e dell’eventuale regime vincolistico esistente sulle stesse. Ponendosi quale deroga sostanziale alla normativa di attuazione della direttiva 85/337/CEE e successive modificazioni, concernente la valutazione di impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, l’art. 1 citato con la previsione in ordine alla proroga del termine di un’autorizzazione determina di fatto la vanificazione dei controlli alla scadenza delle autorizzazioni concesse e, dunque, della possibilità di verificare la eventuale compromissione del territorio in dipendenza dell’attività estrattiva. Violati, pertanto, gli artt. 9 Cost., perché la disciplina censurata non assicura la dovuta tutela dell’ambiente, 117, secondo comma, lettera s), Cost., in quanto, malgrado la Regione Siciliana goda di competenza esclusiva sotto il profilo urbanistico, della tutela del paesaggio e delle cave e miniere, la disciplina censurata, investendo non solo la complessiva tutela dell’ambiente, ma anche il rispetto della normativa comunitaria e la tutela del principio della libera concorrenza, si pone in contrasto con l’indicato parametro nella parte in cui riserva allo Stato la individuazione degli standard minimi ed uniformi di tutela e 97 Cost., poiché impedisce agli organi amministrativi di procedere ad una ponderazione dei diversi interessi coinvolti, privilegiando la tutela di quelli economici dell’imprenditore, il quale potrebbe non aver completato il programma di coltivazione delle cave anche per negligenza e disinteresse”.

7. Avocazione delle cave ex art. 45 L.M.

Sul tema, in generale, cfr. SERTORIO, op. cit., e VACCARELLA, op. cit, 69 segg..

Dopo anni di silenzio giurisprudenziale in materia va segnalata in modo particolare la sentenza del TAR Lombardia (sezione di Brescia) del 4 ottobre 2010.

In considerazione della rilevanza di tale operazione si riporta l’intera parte saliente della motivazione ampia e articolata.

Così riassunte le differenti prospettazioni delle parti, il Collegio – prima di passare ad esaminare le singole censure articolate dalla ricorrente – deve procedere all’inquadramento dell’istituto della concessione di cui all’art. 22 della L.R. 8.8.1998 n. 14.

Tale norma – in sostanziale continuità con quanto disposto dalla risalente legislazione nazionale in tema di miniere e cave (R.D. 29.7.1927 n. 1443) – prevede che, nel caso in cui il proprietario del giacimento non procede alla coltivazione della cava, l’Amministrazione procede ad assegnare in concessione a terzi lo sfruttamento della stessa.

Tale disciplina discende dalla qualificazione delle cave come beni privati di interesse pubblico, in quanto l’esercizio della cava assolve ad un interesse rilevante per l’economia nazionale.

Utilizzando le parole della Corte costituzionale (cfr. la sentenza n. 20 del 9 marzo 1967) <la coltivazione delle cave assolve a fini di utilità generale come quella delle miniere; per cui, nel diritto accordato al proprietario del fondo sulla cava che vi affiora, si immedesima una destinazione che lo fa divenire mezzo di realizzazione di un interesse pubblico, e sostanzialmente lo affievolisce>.

L’art. 45 del R.D. 29.7.1927 n. 1443 dopo aver stabilito che <Le cave e le torbiere sono lasciate in disponibilità del proprietario del suolo>, soggiunge che <Quando il proprietario non intraprenda la coltivazione della cava o torbiera o non dia ad essa sufficiente sviluppo, l’ingegnere capo del Distretto minerario può prefiggere un termine per l’inizio, la ripresa o la intensificazione dei lavori. Trascorso infruttuosamente il termine prefisso, l’ingegnere capo del Distretto minerario può dare la concessione della cava e della torbiera in conformità delle norme contenute nel titolo II del presente decreto, in quanto applicabili>.

Nella cit. sentenza del 1967, la Corte costituzionale ha rilevato che: <la funzione economico-sociale delle cave, secondo la valutazione fattane dall’ordinamento giuridico, si differenzia solo quantitativamente da quella che svolgono le miniere>, evidenziando che <l’attribuzione al proprietario del fondo di un diritto sulla cava che vi esiste, fino a quando l’interesse della produzione cui essa specificatamente serve non ne renda opportuna la concessione a terzi, rispecchia la minore intensità del vantaggio generale che le cave possono rendere, secondo la loro natura, essendosi ritenuta sproporzionata una sottrazione originaria del bene al proprietario del fondo, e viceversa congrua l’assegnazione di un limite al diritto di quel proprietario. Così essendo, questo diritto risulta accordato per fare, dell’iniziativa privata, uno strumento d’attuazione del pubblico interesse, e perché si é ravvisato che l’iniziativa privata avrebbe potuto egualmente attendere alla realizzazione di questo interesse; e dovrà riconoscersi, in conseguenza, che quel diritto convive con un potere dell’Amministrazione, tanto vero che la coltivazione delle cave é assoggettata alla sua vigilanza, e ad una vigilanza tendente a mantenere il rispetto delle esigenze pubbliche nel modo del suo svolgimento, quella stessa alla quale é soggetta la coltivazione della miniera (art. 29), perché essa, dall’art. 45, ultimo comma, é estesa alla cava. Venuta meno la fiducia nell’iniziativa del proprietario del fondo, l’Amministrazione pubblica provvede alla tutela dell’interesse generale senza il tramite del procedimento tipico di espropriazione per pubblico interesse così come senza ricorrere a questo procedimento concede originariamente la miniera; in una guisa cioè che, se non toglie al proprietario del fondo garanzia di difesa, nell’ipotesi di atto illegittimo, si profila quale espressione di una relazione immediata con la cava>.

Infine, la Corte ha dichiarato non fondata la questione di costituzionalità dell’art. 45 del R.D. 29.7.1927 n. 1443 in riferimento agli artt. 42, terzo comma, e 43 della Costituzione, osservando che <Non importa individuare la natura del diritto del privato sulla cava: la proprietà, l’usufrutto, o che altro sia, sarebbero attribuiti con i limiti impressi dalla rilevanza pubblica del bene, e questi limiti si inseriscono nella struttura del diritto, comunque esso si qualifichi, caratterizzandolo nella sua giuridica essenza, vincolandolo indissolubilmente ad un esercizio che svolga quella funzione d’interesse generale cui la cava é, di per sé, destinata>.

Ed, ancora, la Corte costituzionale ha specificato che <Nemmeno importa discutere, ai fini della questione da decidere, se la concessione della cava al terzo sulla base della disposizione denunciata sia un atto di carattere ablativo; l’atto incide sul diritto del privato per l’attivarsi del limite cui sottostava, il che basta a far ritenere che la fattispecie esula dal tenore del terzo comma dell’art. 42 della Costituzione. Questo comma contempla l’ipotesi del sacrificio di una situazione patrimoniale per un interesse pubblico che essenzialmente sta fuori di essa e ad essa si sovrappone: se però l’interesse pubblico é limite della situazione, la sua tutela preferenziale é sviluppo naturale o normale del rapporto da cui il diritto del privato trae origine e non induce acquisizione aliena di un valore. Infatti il diritto sacrificato, in tal caso, non contiene il valore di quello prevalso; e deve stimarsi avendo presente la coesistenza di un altro diritto capace di assorbirlo, quindi con detrazione del valore di questo>.

Venendo ora a tirare le fila di quanto sin qui si è esposto, il Collegio, in relazione alle questioni che vengono all’esame, reputa che possano enunciarsi le seguenti affermazioni:

1) il richiedente l’autorizzazione deve allegare alla domanda, ex art. 14 primo c. lett. a – documenti atti a comprovare la proprietà o la disponibilità dell’area destinata alla coltivazione del giacimento;

2) l’unico presupposto richiesto dalla legge per consentire al terzo di avanzare richiesta di concessione è costituito dal trascorrere di un anno dall’approvazione del piano cave senza che il titolare del bene abbia avanzato domanda di autorizzazione;

3) la domanda deve essere presentata secondo le modalità stabilite dall’art. 14 e seguenti (che disciplinano l’autorizzazione): ciò vuol dire che il richiedente deve presentare il progetto attuativo con le opere di riassetto ambientale di cui all’art. 14, deve predisporre la convenzione con il Comune di cui all’art. 15) e fornire le garanzie patrimoniali di cui all’art. 16;

4) una volta presentata la domanda di concessione, la Provincia deve rilevare se sussistano i <presupposti per consentire la coltivazione> e quindi procedere ad assegnare <al titolare del diritto alla coltivazione del giacimento un termine, non inferiore a 90 giorni, entro il quale questi deve procedere a presentare domanda di autorizzazione ex art. 14, con l’avvertimento che in difetto verrà rilasciata al terzo richiedente la concessione di coltivazione> (comma 2°);

5) quanto non è espressamente disciplinato dalla legge regionale n. 14 deve intendersi integrato con il rinvio alle norme di cui al titolo II del R.D. 29 luglio 1927, n. 1443 e successive modificazioni ed integrazioni, in quanto applicabili;

6) L’art. 22 della L.R. n. 14/98 non contiene alcun rinvio a fonti subordinate per l’eventuale completamento del quadro normativo.

In relazione a quest’ultimo punto, va rilevato che l’art. 4 della cit. L.R. n. 14/98 dispone che alla Province una serie di funzioni, fra le quali – per quanto in questa sede viene in rilievo – <le funzioni amministrative inerenti l’esercizio dell’attività di cava> (art. 1 c. 1° lett. b), nel mentre il 1° comma dell’art. 42 della L.R., n. 14/98 prevede che “La Giunta regionale, in sede di prima applicazione della presente legge, determina i criteri e le modalità per l’esercizio delle attività delegate…”.

Sulla base di tale disposizione, la Giunta regionale è chiamata ad emanare solo criteri operativi e modalità applicative, i quali vanno a collocarsi all’interno di un sistema già completo, che non contiene alcun rinvio a ulteriori norme, di rango esecutivo, destinate ad integrare la trama normativa con ulteriori prescrizioni.

In altri termini, quelle che la Giunta detta sono solamente precisazioni circa le modalità seguite dagli uffici a livello regionale, sicché l’introduzione di ulteriori requisiti non previsti dalla legge regionale, si configura come non legittima”.

Altra interessante decisione (T.A.R. Puglia, 28 ottobre 2009, n. 2498) chiarisce i rapporti tra proprietario della cava e terzo operatore interessato a chiedere la concessione del giacimento stesso.

La norma di cui all’art. 45, commi 1 e 2 r.d. n. 1443/1927 prescrive che

<Le cave e le torbiere sono lasciate in disponibilità del proprietario del suolo.

Quando il proprietario non intraprenda la coltivazione della cava o torbiera o non dia ad essa sufficiente sviluppo, l’ingegnere capo del Distretto minerario può prefiggere un termine per l’inizio, la ripresa o la intensificazione dei lavori. Trascorso infruttuosamente il termine prefisso, l’ingegnere capo del Distretto minerario può dare la concessione della cava e della torbiera in conformità delle norme contenute nel titolo II del presente decreto, in quanto applicabili.

Quando la concessione abbia per oggetto la coltivazione di torbiere interessanti la bonifica idraulica, sarà preventivamente inteso il competente Ufficio del genio civile>.

Sul punto il Consiglio di Stato (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 4 ottobre 2005, n. 5294) ha evidenziato che ‘…se è vero che le cave sono lasciate in ‘disponibilità’ del proprietario del fondo e soltanto quando questi <non intraprenda la coltivazione della cava o torbiera o non dia ad essa sufficiente sviluppo> sono acquisite al patrimonio indisponibile dello Stato (ora della Regione) con un atto di c.d. avocazione al fine di essere concesse a terzi (art. 45 R.D. n. 1443/1927; art. 826 cod. civ.; artt. 1 D.P.R. n. 2/72 e 62 D.P.R. n. 616/77); è altresì vero che l’inerzia del proprietario della cava non può configurarsi sino a quando non siano divenute concrete le possibilità di esercizio del diritto di sfruttamento della cava’.

In tal senso si era espresso in precedenza TAR Umbria, 20 maggio 2009, n. 390.

A ben vedere per la contro interessata Gervasio le possibilità di esercizio del diritto di sfruttamento della cava de qua sul fondo di sua proprietà sono divenute concrete ed effettive solo con le recenti sentenze n. 64/2009 e n. 65/2009 del Tribunale di Lucera – Sezione Distaccata di Apricena che, come detto, hanno riconosciuto cessati i contratti di concessione stipulati in data 12 gennaio 1993 dalla Società ricorrente e sine titulo la detenzione dei fondi da parte della Marmifera Apricenese srl a partire rispettivamente dal 31.12.2001 e dal 31.1.2002, condannando conseguentemente la Marmifera Apricenese srl all’immediato rilascio dei suoli in questione in favore, tra l’altro, della contro interessata Gervasio.

Pertanto dal complesso del sistema normativo vigente emerge chiaramente come il legislatore sia statale che regionale abbia inteso qualificare come prioritario il diritto del proprietario all’esercizio dell’attività estrattiva nel suolo in cui esiste il giacimento (cfr. art. 12, comma 1 L.R. Puglia n. 37/1985). Il procedimento di esame della domanda di coltivazione presentata dallo stesso proprietario del fondo non avviene pertanto in concorso con altri soggetti terzi che aspirino alla coltivazione della medesima cava, essendo l’esame delle posizioni di interesse di questi ultimi (nel caso di specie la società ricorrente Marmifera Apricenese srl) subordinato all’esito negativo dell’istanza presentata dal proprietario (nella presente fattispecie Gervasio Maria Maddalena). Per cui logica conseguenza nel caso di presentazione dell’istanza da parte del proprietario del fondo è l’archiviazione della domanda presentata da terzi (come correttamente avvenuto nel caso di specie)”.

8. Esproprio della cava per pubblica utilità.

Tale tema si differenzia sostanzialmente da quello dell’avocazione trattato nel precedente paragrafo: in questo caso la cava (e normalmente il terreno in cui è inserita quest’ultima) è oggetto di esproprio per pubblica utilità ed altri fini: realizzazione di opera pubblica, quali strade, ferrovie, ecc…

Il problema più rilevante che si pone al riguardo concerne la determinazione dell’indennizzo dovuto al proprietario del suolo per la perdita del giacimento di cava.

Per un’ampia trattazione del tema cfr. SERTORIO, Espropriazione di cava per la realizzazione di insediamenti e infrastrutture strategici, in Immobili e Diritto, n. 4/2010, pag. 31 segg..

Pare opportuno sottolineare il percorso logico – giuridico che è sotteso alla soluzione dell’indennità di esproprio :

a) Il primo profilo di indagine riguarda la cava come oggetto di diritti reali e quindi come oggetto di espropriazione.

L’art. 826 cod. civ. (ripreso dall’art. 45 L.M.) enuncia il principio secondo cui la cava è in proprietà del proprietario del suolo, nel senso – come è previsto dall’art. 840 cod. civ. – la proprietà del suolo si estende anche al sottosuolo.

Per il nostro ordinamento civilistico, pertanto, la cava è considerata nella sua entità di giacimento facente parte del suolo e si inquadra quindi nel sistema fondiario[4]: essa è costituita dal bene immobile “giacimento”.

b) nell’esproprio il proprietario del suolo viene espropriato della proprietà del terreno e conseguenzialmente dal sottosuolo comprendente la cava: la cava non verrà, quindi, coltivata dall’espropriante, ma resterà “sterilizzata” e non più coltivabile sino a che permarrà l’opera pubblica costruita sul suolo.

La presenza del giacimento di cava, in tale caso, acquisterà rilevanza solo ai fini della determinazione dell’indennizzo a favore del proprietario e non come oggetto separato di espropriazione.

c) a riguardo dell’indennizzo viene in rilievo la norma di cui all’art. 39 L. 2359/1865.

Con l’adozione di tale criterio si tende a superare la dicotomia tra aree edificabili ed aree non edificabili (indotta dall’art. 5 bis L. 359/1992), riconoscendo la specificità del bene cava, considerato come “entità fruibile direttamente in termini di appropriazione materiale (del minerale che compone il giacimento) non reversibile né rinnovabile ovvero in un contesto di utilizzazione e consumo che si sottrae alla rigida dicotomia tra suoli agricoli e suoli edificatori, attesa la peculiare natura produttiva di tali beni, i quali sono utilizzabili non per quel che si può su di essi costruire (aree edificabili) o del loro soprassuolo terreno (ove agricolo)”[5], venendo in rilievo, in via essenziale, il valore in sé del giacimento.

Per tale modo l’indennizzo deve[6]apprestare un serio ristoro per l’ablazione dei medesimi e, quindi, sulla base del razionale riferimento ai proventi che l’espropriato, in quanto pure titolare della cava (o della miniera), sarebbe stato in grado, in una libera contrattazione, di ricavare per effetto dell’esercizio dell’attività estrattiva se il bene non gli fosse stato espropriato, ovvero deve essere ragguagliato alle capacità estrattive dell’area e, quindi, al reddito prodotto e producibile per tutto il tempo della prevista utilizzazione del materiale, sino all’estinzione, cioè, del rapporto o all’esaurimento (effettivo od economico) del giacimento, avuto riguardo alla produttività della cava”.

Secondo indirizzo ormai consolidato la circostanza che difetti, all’epoca dell’esproprio, l’autorizzazione alla coltivazione di cava del giacimento, è irrilevante (Cass. 6 novembre 1999 n. 12354, Mass. Giur. it., 1999; App. Milano 18 febbraio 2004, Gius., 2004, 2596).

In coerenza con l’orientamento sopra indicato si pone il TAR Lazio (16 gennaio 2009 n. 258) che ha così ribadito:

La rigida bipolarità istituita dall’art. 5 bis L. n. 359/1992 tra suoli edificabili e suoli agricoli non rileva ai fini della determinazione dell’indennità di esproprio di una cava, costituente bene produttivo individuabile in alternativa non già a suoli edificatori e agricoli, ma all’insieme di tutte le aree contemplate dalla norma, conseguendone che il reddito correlato all’estrazione del materiale per tutto il tempo della sua prevista utilizzabilità costituisce il razionale riferimento ai fini indenni tari per l’ablazione della cava, pur se, allo stato, mancante dell’autorizzazione richiesta dalla legislazione regionale per l’esercizio dell’attività estrattiva, poiché tale contingente situazione non fa venire meno l’utilità economica del bene, e non ne esclude la potenzialità reddituale correlata al possibile futuro conseguimento dell’autorizzazione”.

9.Miniere.

Nel periodo in rassegna è da segnalare una interessante sentenza del Consiglio di Stato (18 gennaio 2011 n. 267) in tema di responsabilità della P.A. per illegittima sospensione dei lavori di costruzione di un impianto a servizio della miniera

Deve riconoscersi, come verificatosi nel caso concreto, la colpa in capo all’Amministrazione regionale che, con i propri atti interruttivi, dichiarati definitivamente illegittimi con sentenze passate in giudicato, abbia sospeso i lavori di costruzione di un impianto (nella specie finalizzato all’idrodissoluzione del salgemma) posti in essere da un’impresa che, titolare di una concessione estrattiva, aveva già ottenuto sia le concessioni edilizie del competente Comune, sia il nulla osta della Soprintendenza dei Beni Culturali nonché il finanziamento pubblico per la realizzazione dell’opera, che si suppone fosse avvenuto sulla base di un controllo di compatibilità ambientale. Di talchè, un siffatto comportamento da parte della predetta Amministrazione, non può non incidere negativamente sulla situazione giuridica soggettiva dell’impresa, avendo determinato un illegittimo arresto dell’attività, sì da rendere inutili ed ingiuste le spese sino a quel momento sostenute da quest’ultima, con la conseguenza che le stesse dovranno essere risarcite, nei limiti in cui il danno risulti provato”.

10.Opposizione ad ordinanze- ingiunzionali: problemi di giurisdizione.

Sull’orientamento ondeggiante della Cassazione in materia cfr. VACCARELLA, op. cit., 268 segg..

Nel periodo in rassegna si segnalano:

  • L’opposizione – effettuata ex art. 22 bis della legge del 24 novembre 1981, n. 689 – all’ordinanza con la quale il Corpo Regionale Miniere ingiunge al soggetto esercente di fatto di una cava abusiva di pagare una somma per l’attività estrattiva effettuata, rientra nella giurisdizione civile; ciò in ragione della specialità della legge n. 689 del 1981, che attribuisce, in linea di principio, a detto giudice la cognizione dell’intera materia delle sanzioni amministrative” : Giust. Amm. Sic., (4 febbraio 2010, n. 109)
  • Il ricorso in opposizione ad una ordinanza-ingiunzione di pagamento per l’esercizio di attività estrattiva, non generando una controversia avente ad oggetto atti e provvedimenti relativi alla gestione del territorio, si propone innanzi al giudice ordinario” : Giust. Amm. Sic., (15 ottobre 2009, n. 957)
  • E’ competente per materia a decidere le opposizioni avverso le ordinanze-ingiunzioni irrogative di sanzioni amministrative per violazioni della normativa sulle attività estrattive presso cave e miniere – nella specie artt. 3 e 2 della legge regionale Emilia-Romagna 18 luglio 1991, n. 17 – il tribunale, rientrando detta attività nella previsione della lett. c) (<urbanistica ed edilizia>) del comma secondo dell’art. 22-bis della legge 24 novembre 1981, n. 689”: 27 settembre 2010, n. 20298

 11. Polizia mineraria.

Nel periodo in rassegna si segnalano le seguenti decisioni:

  • In tema di violazione delle norme antinfortunistiche dettate, in particolare, dal D.P.R. n. 128 del 1959 in relazione a cave e miniere, a seguito della quale si sia verificata la morte di un dipendente, sussiste responsabilità piena ed esclusiva del titolare della ditta impegnata nella coltivazione della cava che abbia omesso di nominare il soggetto titolare delle funzioni di dirigenza e sorveglianza nel campo della polizia delle cave, così come previsto dalla norma citata. L’omessa nomina del sorvegliante dei lavori, infatti determina l’attribuzione diretta di tutte le incombenze ed oneri che gli sono propri in capo al titolare della cava il quale, quindi, è tenuto, in siffatta ipotesi, a controllare che i dipendenti osservino le norme di sicurezza ed utilizzino i mezzi di protezione messi loro a disposizione” (App. Perugia 20 agosto 2010)
  • Il proprietario, possessore del fondo, è penalmente responsabile a titolo di concorso per la violazione delle norme di polizia delle cave e delle miniere, nel caso in cui abbia consentito a terzi lo svolgimento di attività estrattiva nei terreni di cui aveva la disponibilità, essendo irrilevante la circostanza che le norme del D.P.R. 9 aprile 1959, n. 128 abbiano come destinatari soggetti diversi” (Cass. 22 dicembre 2010, n. 2326)
  • Il sopravvenuto rilascio di un’autorizzazione regionale in variante per l’esercizio dell’attività di cava, pur non determinando il venir meno del reato edilizio commesso sino al conseguimento del titolo abitativo regionale, comporta la caducazione delle condizioni di applicabilità del sequestro preventivo <medio tempore> disposto, attesa la cessazione del <periculum in mora>. (Nella specie, l’autorizzazione regionale in variante riguardava un impianto mobile di frantumazione che determinava un’alterazione del suolo utilizzato come cava, insita nell’attività estrattiva)” (Cass. 6 ottobre 2010, n. 40075)
  • L’ordine di cessazione dell’attività rientra tra quelle <specifiche misure atte a far cessare il pericolo per la sicurezza o per la salute dei lavoratori durante il lavoro> oggetto delle prescrizioni che l’organo di vigilanza può imporre al contravventore allo scopo di eliminare la contravvenzione accertata (art. 20, comma terzo, D.Lgs. 19 dicembre 1994, n. 758). (Fattispecie di inadempimento all’ordine di cessazione dell’esercizio di attività estrattiva di cava di marmo” (Cass. pen., 1 aprile 2009, n. 24791)

12. Attività estrattiva e rifiuti.

In generale sulla materia cfr:

– SERTORIO, Sulla delimitazione della nozione dei minerali oggetto di esclusione dalla disciplina sui rifiuti, Rivista Giuridica dell’Ambiente, 2002

– SERTORIO, Terre e rocce da scavo: l’utilizzo al posto del materiale di cava, Ambiente & Sicurezza, 2008

– SERTORIO, Gestione dei residui estrattivi: profilo del D.Lgs. n. 117/2008, Ambiente & Sicurezza, 2009

– SERTORIO, Profili giuridici prima e dopo il decreto legislativo 3 dicembre 2010, n. 205, Ambiente & Sicurezza, 2011

12. Nel periodo in rassegna si segnalano una serie di decisioni tese a delimitare, innanzitutto, la materia estrattiva rispetto a quella dei rifiuti ed inoltre a specificare come la fase di arricchimento del minerale rientri nell’attività estrattiva.

– “I fanghi ed i limi (prodotti fangosi, che residuano dall’impianto di lavaggio di materiale inerte come la ghiaia di fiume o di cava, derivanti dalla prima pulitura del materiale di cava) non possono essere considerati rifiuti. Infatti, l’escludere che la normativa in vigore consideri come rifiuto i fanghi di primo lavaggio, non comporta un disinteresse dell’ordinamento per le ricadute che l’attività di lavaggio può avere sull’ambiente circostante, posto che la normativa a tutela delle acque e della loro qualità può costituire riferimento in caso di eventuali modalità di trattamento del materiale che comportino ricadute negative sulle acque fluviali interessate” : App. Trieste 21 febbraio 2011

– “I fanghi e i limi, derivanti dalla prima pulitura mediante lavaggio del materiale ricavato dallo sfruttamento delle cave, non rientrano nel campo di applicazione della disciplina generale sui rifiuti secondo la previsione di cui all’art. 185, comma 1, lett. b), n. 4 del D.Lgs. n. 152/2006 il quale esclude dalla disciplina in questione i rifiuti risultanti dallo sfruttamento delle cave, tra i quali rientrano quelli risultanti dalla pulitura effettuata sia mediante setacciatura o grigliatura, sia mediante lavaggio”: Cass. pen. 29 gennaio 2009, n. 22468

– “In tema di gestione dei rifiuti, l’esclusione dalla disciplina sui rifiuti dei fanghi derivanti dallo sfruttamento delle cave (art. 185, lett. d), D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152) è subordinata alla condizione che gli stessi derivino direttamente dallo sfruttamento e restino entro il ciclo produttivo dell’estrazione e connessa pulitura, in quanto l’attività di sfruttamento del materiale di cava è distinta da quella della sua lavorazione successiva. (in motivazione la Corte ha ulteriormente affermato che gli inerti, anche se provenienti da una cava, una volta esaurito il ciclo estrattivo, devono considerarsi rifiuti se avviato allo smaltimento, all’ammasso, ecc…)” : Cass. pen., 28 gennaio 2009, n. 10711

– “Non ha l’obbligo di tenere il registro di carico e scarico dei rifiuti l’impresa che riutilizzi i propri residui di produzione (nella specie, residui fangosi derivanti dalle vasche di decantazione delle acque provenienti dall’impianto di betonaggio) nello stesso impianto per la produzione del calcestruzzo, senza assoggettarli ad un preventivo trattamento di trasformazione prima della utilizzazione, tale non potendosi ritenere il prosciugamento degli stessi dalle acque di lavaggio”: Cass. 18 marzo 2010, n. 6542

– “L’AIA (autorizzazione integrata ambientale) copre l’ambito delle autorizzazioni alle emissioni in atmosfera, allo scarico, alla realizzazione e modifica degli impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti e all’esercizio delle relative operazioni, come espressamente indicato dall’art. 5, comma 14, del D.Lgs. n. 59 del 2005 – secondo cui l’AIA sostituisce ad ogni effetto ogni altra autorizzazione, visto, nulla o parere in materia ambientale previsti dalle disposizioni di legge e dalle relative norme di attuazione, fatte salve le disposizioni di cui al D.Lgs. n. 334 del 1999, e le autorizzazioni ambientali previste dalla normativa di recepimento della Dir. 13 ottobre 2003, n. 2003/87/CE – ma non quelle relative all’esercizio di attività economiche o industriali, quale è l’attività estrattiva, la cui disciplina, ivi comprese le operazioni di recupero, è, nello specifico, contenuta – in ambito regionale – nella L.R. n. 35 del 1986, regione Friuli Venezia Giulia. Le problematiche inerenti il recupero della cava devono, pertanto, ritenersi estranee al procedimento di AIA, in quanto seguono un proprio autonomo iter, che comunque condiziona il rilascio dell’Autorizzazione in oggetto. Poiché nella specie, con la D.G.R. non opposta, si era espressamente previsto che andavano prioritariamente modificate le prescrizioni per il recupero della cava, solo all’esito di tale procedimento quello relativo all’AIA potrà riprendere il suo corso. Ciò rilevato, non pare configurabile alcun silenzio-inadempimento anche perché il legislatore ha previsto, all’art. 5, comma 17, del D.Lgs. n. 59 del 2005, un diverso e specifico strumento per ovviare all’eventuale inerzia dell’Amministrazione preposta al rilascio dell’AIA , cioè il ricorso ai poteri sostitutivi di cui all’art. 5 del D.Lgs. n. 112 del 1998”: TAR Friuli V. Giulia 11 marzo 2010

– “Non è fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 9 della L.P. 13 novembre 2009, n. 10, Bolzano (Norme in materia di commercio, artigianato, alpinismo, esercizi pubblici, turismo e miniere), nella parte in cui stabilisce che <sulle aree estrattive dotate di impianti di lavorazione autorizzati ai sensi del presente articolo è consentita la lavorazione di materiali inerti provenienti anche da altre cave, sbancamenti, scavi, gallerie, fiumi, torrenti, rii o zone colpite da eventi naturali eccezionali ubicati ad una distanza non superiore a 15 chilometri dell’impianto>, in quanto la suddetta disposizione on contiene espressamente alcuna definizione di rifiuto, né alcuna esplicita qualificazione dei materiali inerti di cui si consente la lavorazione, limitandosi ad individuare le lavorazioni che possono essere effettuate presso le aree estrattive dotate di impianti autorizzati alla coltivazione delle cave e rinviando, per la qualificazione e per l’individuazione del regime al quale i materiali oggetto di lavorazione devono essere sottoposti, alle norme statali, in particolare alle norme del Codice dell’ambiente (D.Lgs. n. 152 del 2006), che hanno recepito la normativa comunitaria, in specie la Direttiva n. 2006/12/CE. Pertanto, alla stregua della norma censurata, i materiali inerti oggetto delle lavorazioni di cui alla norma provinciale impugnata potranno essere lavorati senza essere assoggettati alla disciplina dei rifiuti, solo ove ne sia certo il riutilizzo e siano soddisfatte le condizioni prescritte dal Codice dell’ambiente, perché essi siano configurati come sottoprodotti; nel caso in cui tali condizioni non sussistano, essi dovranno, invece, essere assoggettati alla procedura autorizzato ria prescritta per i rifiuti dalla normativa statale, la norma impugnata, limitandosi a disciplinare la materia delle cave e torbiere, senza intervenire in alcun modo sulle qualificazioni dei materiali in oggetto (quali <prodotto>, <sottoprodotti> o <rifiuti>) e sul loro regime,n on ha, pertanto, invaso la sfera di competenza statale nella materia della <tutela dell’ambiente> né ha violato la pertinente normativa comunitaria”: Corte cost. 1 dicembre 2010

– “In tema di gestione dei rifiuti, i materiali derivanti dallo sfruttamento delle cave, quando restano entro il ciclo produttivo della estrazione e connessa pulitura, sono esclusi dalla normativa sui rifiuti, mentre poiché l’attività di sfruttamento della cava non può confondersi con la lavorazione successiva dei materiali, se si esula dal ciclo estrattivo, gli inerti provenienti dalla cava sono da considerarsi rifiuti ed il loro smaltimento, ammasso, deposito e discarica è regolato dalla disciplina generale (Cass. Sez. 111, 28/11/2005, n. 42966, Viti). In altre parole, i fanghi provenienti dalla prima pulitura connessa alla attività estrattiva, vanno considerati come derivanti direttamente dallo sfruttamento della cava e non da diversa e successiva lavorazione delle materie prime. La c.d. prima pulitura del materiale estratto dalla cava rientra nella attività di estrazione latamente considerata e per tale ragione è sottratta alla applicazione della disciplina sui rifiuti ai sensi dell’art. 185, comma I, lett. d), del D. Lgs. 3 aprile 2006, n. 152. Tale attività può essere costituita anche da pulitura effettuata mediante lavaggio, con la conseguenza che anche i rifiuti, ed in particolare i fanghi e limi, derivanti da tale lavaggio del materiale ricavato dallo sfruttamento delle cave non rientrino nel campo di applicazione della parte quarta del D.Lgs. 3 aprile 2006 n. 152. Restano escluse da questa disciplina soltanto le attività successive alla prima pulitura del materiale estratto e dirette ad una funzione differente, che sono per questa ragione ontologicamente diverse dalla attività di estrazione del materiale e di sfruttamento della cava” : Cass. pen. 23 giugno 2011, n.25193

Ed ancora va segnalato il T.A.R. Toscana, 1° marzo 2011, n. 389.

Così sintetizzate le posizioni delle parti sulle questioni in esame, il Collegio ritiene che per tutte tali questioni le doglianze mosse dalle ricorrenti siano fondate e meritevoli di condivisione, e che siano, invece, da respingere le eccezioni al riguardo sollevate dalla difesa dell’A.R.P.A.T..

Ed invero:

– quanto al punto a), non convincono le argomentazioni volte a dimostrare che i fanghi utilizzati dai ricorrenti per lo spandimento costituiscano rifiuti e siano, dunque, sottoposti alla relativa disciplina. In particolare, non convince l’asserzione per cui i fanghi sarebbero rifiuti in quanto derivanti non da un’attività di lavaggio di inerti collegata all’estrazione della cava, ma da una lavorazione successiva (svolta fuori della cava) dei materiali estratti, mediante l’uso del reagente chimico e con operazioni di sedimentazione e filtropressatura. Le predette attività ed operazioni, infatti, non dimostrano che i fanghi siano l’oggetto principale dei processi di lavaggio del materiale di cava e di chiarificazione delle acque in vista del loro riutilizzo, dovendosi, piuttosto, considerarli una conseguenza indiretta di tali processi.

In proposito si osserva che i ricorrenti hanno descritto con precisione – con termini sostanzialmente confermati dalla relazione dell’A.R.PA.T. – Dipartimento Provinciale di Pisa del 31 dicembre 2008 (doc. 1 depositato dall’Agenzia Regionale il 31 marzo 2010) – il processo produttivo che si effettua nell’impianto della Bartoli S.r.l. e da cui scaturisce anche il limo impiegato dall’Azienda Agricola ricorrente per il reinterro dell’appezzamento di sua proprietà. Detto processo si articola:

– nella frantumazione degli inerti e nella selezione degli stessi, una volta frantumati, in pietrischi e sabbie;

– nella vagliatura dei pietrischi e nell’invio delle sabbie all’idrociclone per il lavaggio (attraverso il prelievo di acqua da una vasca/cisterna dove sono convogliate le acque prelevate dal fiume Era e le acque da riutilizzare dopo le operazioni di chiarificazione) ed il successivo stoccaggio;

– nel lavaggio/depurazione delle acque, al fine – come detto – del loro riutilizzo, mediante l’utilizzo di un reagente chimico flocculante che serve a chiarificare l’acqua, e nella loro re-immissione nella vasca/cisterna, per un nuovo utilizzo nel ciclo di lavaggio degli inerti;

– nella separazione dei fanghi provenienti, appunto, dal lavaggio delle acque (il limo), che vengono poi compattati con una filtropressa, che li disidrata in modo da formare pannelli di fango pressato, asciutti, trasportabili e pronti per il riutilizzo o la cessione.

In questa prospettiva, risultano condivisibili le tesi dei ricorrenti, che insistono sull’unicità del ciclo produttivo, il cui oggetto principale sarebbe, dunque, la produzione degli inerti. Ma anche qualora si volesse seguire l’opposta tesi dell’A.R.P.A.T., per affermare che il lavaggio delle acque è un vero e proprio trattamento di depurazione delle acque reflue, le conclusioni non cambierebbero, poiché lo scopo principale (l’oggetto diretto) di tale operazione non è la produzione del limo – che, piuttosto, ne costituisce una conseguenza indiretta ed ulteriore – ma il lavaggio e la chiarificazione dell’acqua al fine del suo reimpiego. Ciò è dimostrato dall’utilizzazione del reagente chimico che, attraverso la cd. flocculazione, consente di separare la fase solida da quella liquida, operazione necessaria per il successivo riutilizzo dell’acqua stessa nel ciclo produttivo diretto alla produzione di ghiaia e sabbia. Né, in contrario, basta obiettare che, insieme alle acque provenienti dall’impianto, sono convogliate nelle operazioni di lavaggio le acque di dilavamento del piazzale prospiciente l’impianto. Come si sottolinea nella succitata relazione dell’Agenzia Regionale del 31 dicembre 2008, il lavaggio delle acque serve a consentirne il riciclo, evitando così lo scarico delle medesime: è evidente il vantaggio economico di una tale operazione per la Bartoli S.r.l., anche a prescindere della produzione e dalla vendita del limo, che ne rappresenta un beneficio ulteriore. Il fatto che il trattamento avvenga fuori cava non sposta, ad avviso del Collegio, i termini del problema: invero, il ragionamento svolto a tal riguardo dalla difesa dell’A.R.P.A.T. (cfr. pp. 9-10 della memoria per la Camera di consiglio del 1° aprile 2010) circa l’applicabilità al caso in esame della Parte IV del d.lgs. n. 152/2006, in quanto si tratterebbe di rifiuti gestiti fuori dal sito, ignora l’eccezione dettata dall’art. 185, comma 1, n. 4) del d.lgs. n. 152 cit. (nel testo vigente al tempo dell’adozione dell’ordinanza sindacale) – eccezione che è riportata dal più volte citato parere della Provincia di Pisa – secondo cui non rientrano nell’ambito applicativo della Parte IV del d.lgs. n. 152 cit., tra l’altro, i rifiuti risultanti dallo sfruttamento delle cave. Per di più, come meglio si vedrà oltre, nella vicenda de qua non deve parlarsi di rifiuti, ma di “sottoprodotti”, secondo la nozione che ne dà l’attuale art. 184-bis del d.lgs. n. 152/2006.

Nemmeno convince il richiamo all’art 186, comma 7-ter, del d.lgs. n. 152 cit. (sempre nel testo in vigore al tempo dell’adozione dell’ordinanza sindacale), invocato per sostenere, con ragionamento a contrario, che laddove nella lavorazione si utilizzino reagenti non naturali, i relativi residui sono da considerare rifiuti, assoggettati alla disciplina prescritta per questi ultimi dalla predetta Parte IV del d.lgs. n. 152/2006: infatti, è proprio la difesa dell’Agenzia Regionale (cfr. pp. 14-15 della memoria depositata per l’udienza pubblica) a riconoscere la differenza tra la fattispecie regolata dall’art 186, comma 7-ter, cit. (concernente i residui dell’attività di lavorazione – non già di mera estrazione – di pietre e marmi) e quella qui in esame. Né si può sostenere l’esistenza di un principio generale, per il quale l’impiego di un reagente non naturale comporterebbe sic et simpliciter l’assoggettamento alla disciplina sui rifiuti, atteso che, nel caso di specie – come già detto e come meglio si vedrà tra poco – è proprio l’utilizzo del cd. flocculante che, favorendo la separazione tra elemento liquido e solido, fa sì che dal processo di lavaggio e di chiarificazione delle acque origini un “sottoprodotto” (e cioè i fanghi) e non dei rifiuti.

Per quanto concerne, infine, le osservazioni sulla tossicità del reagente impiegato, si tratta con ogni evidenza di argomento inammissibile, in quanto costituente integrazione postuma della motivazione dei provvedimenti impugnati (in particolare dell’ordinanza sindacale n. 1/2010). Peraltro, anche nel merito l’argomento è infondato, poiché, come correttamente replicano i ricorrenti, l’inserimento del cd. flocculante nella “Candidate list” prelude ad una valutazione ad opera dell’Agenzia Europea per le sostanze chimiche circa gli effetti di detta sostanza sull’uomo e sull’ambiente, al fine di renderne l’uso condizionato ad autorizzazione: valutazione che, tuttavia, ad oggi non risulta ancora eseguita, né tantomeno era stata eseguita al tempo dell’adozione dell’ordinanza sindacale gravata;

– quanto al punto b), deve ritenersi che nel caso di specie esistano tutti gli elementi per considerare i fanghi derivanti dal processo di lavaggio e chiarificazione delle acque come “sottoprodotti”, ai sensi dell’art. 183, comma 1, lett. p) della preesistente versione del d.lgs. n. 152/2006 ed ora dell’art. 184-bis, comma 1, del medesimo decreto legislativo. Infatti, si è già dimostrata, più sopra, la sussistenza del primo requisito, cioè il derivare la sostanza da un processo produttivo, il cui scopo primario non è la produzione della sostanza stessa: nel caso in esame – si ribadisce – la produzione del limo non può giudicarsi lo scopo primario delle attività di cui si discute. Per quanto riguarda il requisito della certezza dell’impiego dei fanghi sin dalla fase della loro produzione, le osservazioni della relazione dell’A.R.P.A.T. del 31 dicembre 2008, poi riprese dalla difesa dell’Agenzia, si appalesano alquanto pretestuose, atteso che la sussistenza di un accordo tra le parti al fine dell’utilizzo dei fanghi, dietro pagamento di un corrispettivo, per le operazioni di reinterro, già desumibile per facta concludentia dal comportamento delle parti medesime, risulta indubbiamente comprovata dalla documentazione versata in atti dai ricorrenti (v., in specie, le fatture prodotte sub docc. 12, 15 e 16): documentazione che dimostra, altresì, la presenza dell’ulteriore requisito del valore economico del materiale (il limo) utilizzato”.

Da sottolineare un’interessante decisione (Cass. pen. 1° marzo 2011, n. 7948) in tema di definizione delle terre e rocce da scavo:

– “Perché possa parlarsi di terre e rocce da scavo assoggettate a speciale regime derogatorio dal Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n. 152, articolo 186, deve trattarsi di materiale naturale estratto dal terreno o costituito da roccia naturale, mentre materiale di altra natura (come quello proveniente da demolizione) in quanto avente per oggetto un manufatto costituito dall’uomo – e dunque non naturale – va ricompreso nell’ambito dei rifiuti per la cui gestione occorre una specifica autorizzazione (Cass. Sez. 3, 12.6.2008, n. 37280). Fattispecie in tema di smaltimento di materiale vario composto da detriti di varia natura provenienti da demolizioni (in prevalenza calcinacci anche di notevoli dimensioni e parti di cemento), con riconoscimento dell’ipotesi di reato di cui all’art. 256 c. 1 lett. a) D.Lgs. 152/2006”.

Da ultimo va segnalata una fondamentale decisione della Suprema Corte (23 giugno 2011 n. 25193) a riguardo di danno ambientale provocato dai rifiuti.

Tale sentenza da un lato tratteggia il bene tutelato da tale responsabilità, dall’altro fissa i parametri di risarcibilità del danno morale in materia.

Questa la motivazione:

Ma, a prescindere dalla natura del danno ora risarcibile a seguito del mutamento legislativo – finalizzato proprio a regolare la materia ed eliminare possibilità di eccessi e di abusi – nella sentenza impugnata non si prospetta nemmeno in astratto l’esistenza di un danno risarcibile, diverso o meno da quello ambientale, derivante dalle condotte così come contestate. Per il WWF, invero, la sentenza si limita a fare riferimento allo statuto dell’associazione ed al fatto che questo prevede la finalità di protezione e difesa del bene ambiente e di diffusione della cultura ambientale (e non ad un qualche danno patrimoniale subito in concreto dalla associazione). Per le persone fisiche, poi, fa riferimento al rumore, al sollevamento di polveri, a vibrazioni, alla diminuzione del valore degli immobili, con ciò però ponendosi di nuovo in contrasto con il principio di corrispondenza tra contestazione e sentenza. Con i capi di imputazione, infatti, non sono stati contestati i reati di getto di cose, emissioni di polveri, o rumori, o vibrazioni, danneggiamento, disturbo alle occupazioni o al riposo delle persone, modifiche ambientali, e comunque non sono state contestate nemmeno in fatto condotte che abbiano potuto comportare rumore, polveri, vibrazioni, o emissioni in atmosfera superiori ai limiti tabellari, o immissioni nel terreno o nelle acque eccedenti quelle consentite, o danni alla salute, o modifiche al paesaggio, o più in generale inquinamenti o danni all’ambiente di qualsiasi tipo. Ciò che è stato contestato, invero, sono esclusivamente i reati formali di avere raccolto e smaltito rifiuti senza autorizzazione, di avere effettuato scarichi di acque reflue industriali senza autorizzazione, e di avere esercitato un impianto senza autorizzazione per le emissioni in atmosfera. Dal capo di imputazione non è possibile ricavare una contestazione, neppure in fatto, di una condotta che abbia avuto, sia pure potenzialmente, conseguenze dannose, ed in particolare che la raccolta di rifiuti abbia provocato danni ambientali, o che lo scarico delle acque o le emissioni in atmosfera abbiano superato i limiti di tollerabilità e provocato inquinamenti.

In conclusione, la motivazione della sentenza impugnata è mancante non solo sulla sussistenza in concreto di un danno e sul nesso di causalità con le condotte contestate con il capo di imputazione, ma altresì sulla stessa potenzialità delle violazioni solo formali contestate ad essere produttive di conseguenze dannose, e pertanto manca una adeguata e congrua motivazione sia sulla legittimazione a costituirsi parte civile sia comunque sull’an debeatur”.