Miniere e Cave. Aggiornamento della disciplina nazionale e regionale (2009)
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RASSEGNA DI GIURISPRUDENZA COMMENTATA IN MATERIA ESTRATTIVA
(2007 – 2009)
di
Marco Sertorio
Docente alla Facoltà di Economia presso l’Università di Torino

 

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I N D I C E

Premessa

La presente rassegna fa seguito a quella apparsa sulla Rivista Geam n.4 nel dicembre 2006 e riproduce la stessa struttura di redazione così da costituire un collegamento funzionale diretto, idoneo a consentire di identificare e valutare l’incidenza dell’evoluzione giurisprudenziale e dottrinaria sui vari temi che direttamente o indirettamente si intendono con la materia estrattiva.

1. Rapporto tra attività estrattiva e disciplina urbanistica.

1.1 Concessione edilizia.

Sul punto è opportuno evidenziare in premessa l’orientamento interpretativo formatosi a seguito dell’introduzione del regime di concessione comunale in forza della legge n. 10/1977.

La dottrina e la giurisprudenza prevalenti si erano orientate nel senso di escludere l’assoggettamento dell’attività estrattiva (sia di cava, sia di miniera) a tale previsione, sottolineando l’autonomia della materia estrattiva.

1.2 La particolarità e rilevanza economica delle attività estrattive vengono cioè a configurarsi non solo come limite intrinseco alla potestà pianificatoria del Comune, ma anche come obiettivo di sviluppo da realizzare in sede di pianificazione regionale nell’ambito dei programmi nazionali e dei principi fondamentali dell’ordinamento;

1.3 D’altronde la materia delle cave, già individuata dalla Costituzione come separata e distinta dalla materia urbanistica (art. 117 Cost.), non è confusa con questa neppure dalla legislazione statale sopravvenuta al testo costituzionale. Si pensi in proposito al D.P.R. n. 616 che, all’art. 62, richiama la materia delle “cave e torbiere” per individuare uno specifico settore di interventi sul territorio, senza però che lo stesso art. 62 né il precedente D.P.R. 14 gennaio 1972, n. 2, mostrino di voler innovare rispetto alla previgente disciplina delle attività estrattive, particolarmente per quanto attiene al regime delle autorizzazioni[1].

La giurisprudenza del periodo qui considerato si conforma a tale indirizzo.

E così:

  • La Suprema Corte (29 dicembre 2005, n. 47281, uniformandosi ad indirizzo consolidato) ha ribadito che per l’apertura e la coltivazione di una cava non è richiesta la concessione edilizia, perché la materia delle cave e torbiere è sottoposta al controllo regionale competente a concedere l’autorizzazione per il loro sfruttamento;
  • La fattispecie della coltivazione delle cave è disciplinata dalla normativa speciale dettata per il settore delle attività estrattive e non è pertanto soggetta ad autorizzazione o a concessione edilizia, stante l’inapplicabilità alla fattispecie della normativa urbanistica. L’istanza di regolarizzazione dell’attività di sbancamento finalizzata all’attività estrattiva va pertanto riguardata nell’ambito del settore di interesse, anziché in quello differente, ancorchè apparentemente affine, degli interventi in tema di trasformazione del territorio per esigenze urbanistico-edilizie[2];
  • e proprio in contrapposizione alla correlazione sopra esposta il T.A.R. Basilicata[3] ha affermato che: “La realizzazione di un pozzo <di cm. 40 circa di diametro e profondità di m. 80,00 circa..> – assume anche una rilevanza urbanistico – edilizia, come si ricava chiaramente sia dall’art. 1, legge 28 gennaio 1977, n. 10 (all’epoca vigente) a norma del quale <ogni attività comportante trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale è subordinata a concessione da parte del sindaco>, sia dall’art. 7, D.L. 23 gennaio 1982, n. 9 (all’epoca vigente), convertito dalla legge 25 marzo 1982, n. 94, a norma del quale <sono altresì soggette ad autorizzazione gratuita. C) le opere di demolizione, i reinterri e gli scavi che non riguardino la coltivazione di cave o torbiere”;
  • La Legge Regionale 44/1982, assoggetta expressis verbis ad un parziale regime di cava – segnatamente riferito all’ “individuazione, ai fini programmatori, della natura e della quantità del materiale” – le opere di miglioramento fondiario che prevedono anche l’utilizzazione a scopo industriale del materiale estratto, semprechè l’utilizzazione stessa non superi i mc. 5.000 per ettaro: diversamente, ove si ecceda tale misura, il miglioramento fondiario, pur concomitantemente perseguito, ricade tout court nell’attività di cava[4];
  • Nell’attuale ordinamento si ritiene che non occorra la concessione edilizia per i movimenti di terra o materiale inerte eseguibili nelle attività di sfruttamento di cave (per la cui effettuazione è stato reputato sufficiente il possesso della specifica autorizzazione amministrativa che consente l’utilizzazione della cava a scopi estrattivi), e per i movimenti di terra o gli scavi eseguiti per fini agricoli o comunque estranei all’attività edificatoria[5];
  • Nell’attuale ordinamento sono stati ritenuti non richiedenti titolo abilitativo o i movimenti di terra (o materiale inerte) eseguibili nelle attività di sfruttamento di cave, per la cui effettuazione è stato ritenuto sufficiente il possesso della specifica autorizzazione amministrativa che consente la utilizzazione della cava per finalità estrattive, ovvero i movimenti di terra o gli scavi realizzati per fini agricoli o comunque estranei alla attività edificatoria (cfr. tra le tante T.A.R. Lazio, Sez. II, 8 settembre 1990, n. 1559), mentre, per le opere che si rivelano finalizzate ad una attività costruttiva in quanto normalmente la precedono, quali i livellamenti di terreni, gli scavi, i getti di fondazioni, è stata ritenuta comunque necessaria la concessione edilizia allorquando gli stessi lavori di scavo, livellamento di terra o altre opere di analoghe finalità, segnano l’inizio di lavori preordinati ad una attività di costruzione edilizia[6];
  • L’attivita’ di apertura e coltivazione di cava non richiede il preventivo rilascio della concessione edilizia, non essendo subordinata al preventivo controllo dell’autorita’ comunale, ma la stessa deve svolgersi nel rispetto della pianificazione territoriale comunale, configurandosi, in difetto, ovvero in caso di svolgimento della stessa in zona non consentita, la violazione dell’art. 20 lett. a) della legge 28 febbraio 1985 n. 47[7].

Per connessione di tema con riferimento alla individuazione delle competenze tra Regione e Comune in materia estrattiva va segnalata una interessante sentenza del Consiglio di Stato:

  • Qualora le modifiche di un Comune al regolamento sull’attività estrattiva abbiano riguardato le modalità di applicazione del diritto di escavazione, non può dirsi sussistere alcuna violazione delle competenze riservate alla Regione ed alla Provincia, ai sensi degli artt. 27, comma 2, 30 e 31 della L.R. n. 44/2000, del Piemonte e dell’art. 2 della L.R. n. 69/1978, avendo dette norme ad oggetto le linee di programmazione per la coltivazione dei giacimenti di cave e torbiere[8].

Va infine sottolineato come a differenza dell’attività estrattiva in senso stretto, che è esonerata dalla concessione edilizia, sono di converso assoggettate a concessione le opere fisse a servizio dell’attività estrattiva stessa[9]: “La realizzazione di un pozzo di cm. 40 circa di diametro e profondità di m. 80,00 circa… – assume anche una rilevanza urbanistico – edilizia, come si ricava chiaramente sia dall’art. 1, logge 28 gennaio 1977, n. 10 (all’epoca vigente) a norma del quale <ogni attività comportante trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale è subordinata a concessione da parte del sindaco>, sia dall’art. 7, D.L. 23 gennaio 1982, n. 9 (all’epoca vigente), convertito dalla legge 25 marzo 1982, n. 94, a norma del quale sono altresì soggette ad autorizzazione gratuita. Le opere di demolizione, i reinterri e gli scavi che non riguardino la coltivazione di cave o torbiere”.

2. PRGC

Più articolato e complesso è il tema dei rapporti tra attività estrattiva e pianificazione comunale[10].

L’intreccio tra la pianificazione comunale e la disciplina specifica in materia estrattiva si presenta complesso ed a volte conflittuale.

E così:

  • In tema di cava, la necessità del controllo urbanistico per l’esercizio della stessa deriva dalla coesistenza di discipline giuridiche diverse aventi diverso oggetto, finalizzate a scopi distinti, egualmente degni di protezione giuridica e affidate alla cura di enti diversi (Comuni e Regioni). Pertanto, se la cava risulti in contrasto con gli strumenti urbanistici vigenti è configurabile il reato urbanistico[11];
  • L’articolo 25 della L.R. Marche 18 dicembre 1997, n. 71 ridisciplina l’attività di coltivazione delle cave nella Regione, allo scopo di conseguire un corretto uso delle risorse nel quadro di una rigorosa salvaguardia dell’ambiente e del territorio, da attuarsi attraverso una attività di pianificazione a livello regionale e provinciale, con la elaborazione ed approvazione di appositi piani di settore territoriali e la contestuale determinazione dei quantitativi massimi dei diversi materiali estraibili nei singoli bacini estrattivi individuati nei piani provinciali. In concreto, l’attività estrattiva, a regime, è subordinata ad una autorizzazione comunale per il cui rilascio è richiesto un preventivo parere di conformità del progetto alle disposizioni regionali e provinciali e di valutazione dell’impatto ambientale dello stesso che deve essere reso da apposita conferenza di servizi; in attesa della definizione ed approvazione degli strumenti accennati, in base ad una norma transitoria, si consente agli operatori economici già titolari di autorizzazione di cava scaduta o in scadenza, di presentare nuove domande di autorizzazione, esaminate dalla Giunta regionale con il coinvolgimento consultivo del Comune quanto alla compatibilità urbanistica del progetto. L’esito sfavorevole del parere comunale interrompe il procedimento autorizzatorio. Pertanto il termine assegnato al Comune per la formulazione del parere suddetto è termine perentorio, il cui mancato rispetto interrompe il procedimento e consente alla Giunta regionale di escludere il progetto dalla successiva valutazione per la formazione della successiva graduatoria dei progetti idonei[12];
  • E’ legittima la continuazione delle cave già regolarmente esercitate, nel territorio della Regione Campania, prima dell’entrata in vigore della legge regionale n, 17/1995 – ancorché ubicate in zone non espressamente indicate dagli strumenti urbanistici o soggette a vincolo – purché il soggetto interessato abbia presentato la domanda di prosecuzione (secondo il regime transitorio previsto dall’art, 36 di quella legge) all’autorità regionale competente e finché la medesima autorità non abbia negato l’autorizzazione all’attività estrattiva, ritenuta contrastante con i vincoli urbanistici, paesaggistici, idrogeologici o archeologici derivanti da altre leggi, nazionali o regionali[13];
  • In una materia di disciplina delle cave, attribuita alla competenza legislativa delle Regioni cosiddetta ripartita o concorrente, il legislatore regionale regola la coltivazione delle cave già in esercizio senza vanificare il precetto penale stabilito dalle leggi statali, che configurano come reato sia la coltivazione di cava contrastante con gli strumenti urbanistici vigenti (art. 20, lett. a, legge 47/1985) sia la coltivazione non autorizzata di cava in zona sottoposta a vincolo ambientale (art. 1 sexies legge 431/1985): più semplicemente, quel legislatore si limita a disciplinare la gestione amministrativa del vincolo urbanistico, ambientale etc, in seguito alla sopravvenienza del regime autorizzatorio introdotto per le cave o alla sopravvenienza dl un vincolo di zona” (Cass. Sezioni Unite, sentenza 31.10,2001, n 30, De Marinis ed altro). Pertanto, la disciplina transitoria delle leggi regionali non facoltizza la coltivazione di cave lesive dei vincoli urbanistici o ambientali, ma più propriamente regolamenta, le procedure per sottoporre a un vaglio aggiornato i titoli abilitativi preesistenti, permettendo una nuova ponderazione degli interessi coinvolti alla luce della normativa sopravvenuta[14];
  • Il punto 1.6. della l.r. 20 marzo 1982, n. 14, e l’art. 36, l.r. n. 54 del 1985 non costituiscono la base legale per la configurazione di un obbligo a carico dei comuni della Campania di ampliare, in sede di redazione degli strumenti urbanistici generali, le zone destinate all’attività estrattiva di cava[15];
  • Il Comune – cui è attribuita in via prioritaria la potestà di gestione del territorio – è legittimato ad impugnare provvedimenti di concessione e di sfruttamento di una cava ubicata nel suo territorio, atteso che, nell’ambito delle scelte inerenti la gestione del territorio l’apprezzamento ambientale costituisce un parametro di riferimento distinto ed autonomo rispetto a quello affidato ad altre Autorità da specifiche norme di settore e che tra gli aspetti conoscitivi, normativi e gestionali in cui si esplica la disciplina dell’uso del territorio risultano privilegiati quelli relativi alla salvaguardia e alla protezione dell’ambiente e del paesaggio[16];
  • Lo strumento urbanistico generale definisce limiti inderogabili di densità edilizia, altezza, distanza, ecc. per zone territoriali omogenee (art. 41 quinquies della legge urbanistica l. 17 agosto 1942 n. 1150). La mancata classificazione della zona di cava da parte del PRG comunale fra le zone E (agricole) ex art. 31 della legge regionale Veneto n. 61/1985, e la sua classificazione quale zona F8 (zona soggetta a tutela ambientale) ex art. 27 della legge regionale n. 61/1985, rende illegittima l’autorizzazione all’apertura e alla coltivazione di una cava di marmo, perché rilasciata per zona non classificata come zona E dallo strumento urbanistico generale come richiesto dall’art. 13 della legge regionale Veneto n. 44/1982 che limita l’attività di cava alle zone classificate come zone E dallo strumento urbanistico generale[17];
  • L’assimilabilità o meno di cave e miniere è oggetto di valutazione di merito riservata all’amministrazione (ovvero al legislatore regionale). Non si può escludere l’interesse del soggetto privato, esercente una miniera, a che non sopraggiunga una disciplina programmatoria penalizzante, per il futuro, l’attività estrattiva. Invero, un conto è che sia previsto un termine di scadenza della concessione (il che non esclude in assoluto la possibilità di rinnovo della concessione, se non vi sono norme che vi ostino), un conto è che sia introdotta una disciplina urbanistico – ambientale che vieta in assoluto l’attività oggetto della concessione[18];

Continua, così, ad emergere la conflittualità potenziale tra disciplina autorizzativa facente capo alla Regione e le limitazioni che possono essere indotte dalla pianificazione comunale.

Questo dualismo può trovare composizione solo attraverso il PRAE, laddove si prevede – come avviene in quasi tutte le normative regionali di settore – che le prescrizioni del PRAE a riguardo dei siti estrattivi sostituiranno automaticamente ed ex lege le eventuali difformi destinazioni previste nei PRGC.

2.1 La bonifica agraria

Continua a rinnovarsi l’esigenza di far chiarimento a riguardo di quando si sia in presenza di bonifica agraria e quando invece in presenza di attività di cava, laddove i materiali estratti siano commercializzati.

Sul tema si sottolineano:

  • La sola domanda di concessione edilizia, mirante a conseguire idoneo titolo a eseguire lavori di scavo per la realizzazione di un impianto di piscicoltura e a commercializzare gli inerti derivanti dai lavori di scavo, è inidonea quando si configurasse l’intento di dar vita ad una attività di cava, come tale estranea alla competenza comunale in quanto soggetta ad autorizzazione della provincia. Infatti, l’art. 2 L.R.V. 7 settembre 1982 n. 44, avente ad oggetto appunto la disciplina delle attività di cava, dopo aver affermato (secondo comma) che “i lavori  effettuati sul terreno ove è in corso la costruzione di opere pubbliche e private appartengono ai movimenti di terra e non sono soggetti alla presente normativa”, precisa (terzo comma) che non sono ugualmente ad essa soggetti   i movimenti di terra e i lavori di miglioramenti fondiari “che avvengono senza utilizzazione di materiali a scopo industriale od edilizio”, chiarendo infine che (quarto comma)  “qualora le attività di cui al precedente comma avvengano per gli scopi ivi individuati, anche se secondari, acquistano il carattere di attività di cava e vengono assoggettate alle norme della presente legge”. E cioè necessitano dell’autorizzazione da parte della Giunta Provinciale su parere, a seconda del tipo di miglioria fondiaria, o dell’ingegnere capo del genio civile ovvero del capo dell’ispettorato agrario provinciale (art.18)[19];
  • Necessita della rinnovazione del giudizio di compatibilità ambientale, anche l’introduzione significativa di una soluzione tecnica migliorativa, in quanto non può costituire il pretesto per ottenere l’incremento del materiale ghiaioso-sabbioso da asportare all’interno della fascia di tutela fluviale con il conseguente abbassamento del piano di campagna. A nulla rilevando il fatto che il Piano regolatore comunale avesse dato ai terreni interessati dall’area di cava una destinazione di zona agricola con attività estrattiva, perché è comunque necessario il rispetto dei regimi di vincolo paesaggistico ed ambientale presenti nella zona ed imposti dal P.P.A.R.. Nella specie, il progetto interessava porzioni della fascia di rispetto fluviale sottoposta a vincolo di tutela integrale, con un notevole incremento delle asportazioni di materiale ghiaioso e sabbioso all’interno della fascia di tutela, in conseguenza del previsto rimodellamento morfologico dell’area, attraverso la realizzazione di un’unica scarpata[20];
  • La Legge Regionale n. 44/1982, assoggetta espressi verbis ad un parziale regime di cava – segnatamente riferito all’individuazione, ai fini programmatori, della natura e della quantità del materiale – le opere di miglioramento fondiario che prevedono anche l’utilizzazione a scopo industriale del materiale estratto, sempreché l’utilizzazione stessa non superi i mc. 5.000 per ettaro: diversamente, ove si ecceda tale misura, il miglioramento fondiario, pur concomitantemente perseguito, ricade tout court nell’attività di cava[21].

La individuazione di criteri quantitativi di minerale estratto ed utilizzato indebitamente non si presenta come scelta né efficace né consequenziale a principio di diritto.

Sarebbe opportuno che le normative regionali ponessero come linea di demarcazione quella di riconoscere la applicazione della disciplina estrattiva, qualora dalla bonifica agraria derivi un recupero di minerale industrialmente utilizzabile e commercializzato, mentre si può disconoscerla, qualora il minerale estratto dalla bonifica agraria abbia destinazione legata all’intervento di bonifica e disciplinato nel relativo rapporto anche se con destinazione esterna a favore di terzi.

3. PRAE

In generale sul tema in parola si fa rinvio a SERTORIO, op. cit., 224 e segg..

Le decisioni espresse nel periodo sono innanzitutto significative nell’evidenziare l’importanza del ruolo che sempre più sta acquisendo tale pianificazione.

E ciò si ritiene fattore positivo, in quanto è proprio in tale sede che l’attività estrattiva trova la propria collocazione ed il proprio riconoscimento nell’ambito pianificatorio generale che sempre più è condizionato rispetto agli assentimenti sui singoli interventi estrattivi.

  • Il Consiglio Regionale, chiamato all’approvazione del piano cave provinciale secondo quanto stabilito dalla L.R. Lombardia n. 14/1998, svolge una funzione di carattere amministrativo soggetta ai doveri di imparzialità ed obiettività propri dell’azione amministrativa, con conseguente obbligo di motivazione delle proprie scelte, soprattutto allorché l’organo consiliare decide di disattendere le conclusioni alle quali sono giunti altri enti od organi pubblici coinvolti nel complesso procedimento di approvazione del piano cave – quali l’Amministrazione provinciale interessata oppure la Giunta Regionale – oppure quando si tratta di esaminare osservazioni presentate da soggetti privati partecipanti al procedimento amministrativo. Questi ultimi, ai sensi della legge 241/1990, hanno infatti il diritto di presentare memorie ed osservazioni che l’Amministrazione ha il dovere di valutare[22];
  • La pianificazione dell’attività di cava, al pari di ogni attività di pianificazione riguardante in genere il governo del territorio, deve necessariamente contemperare la pluralità degli interessi coinvolti; in tal senso l’interesse economico dell’impresa esercente l’attività estrattiva, meritevole di tutela ai sensi dell’art. 41 della Costituzione, deve essere valutato e tutelato in relazione ad altri interessi di rango costituzionale, come quelli inerenti la tutela del territorio e dell’ambiente (art. 9 della Costituzione, ma si abbia anche riguardo ai limiti costituzionali alla libertà di iniziativa economica di cui al comma 2° dell’art. 41[23];
  • In materia di VAS, La direttiva 42/01/CE, per quanto riguarda la generalità degli atti di pianificazione territoriale quale il piano cave, non è immediatamente applicabile all’interno degli Stati membri. Depongono in tal senso anzitutto l’art. 3 della direttiva in parola, che demanda al singolo Stato membro di apprezzare se i piani e programmi relativi a un dato settore possano o non possano avere effetto significativo sull’ambiente; nello stesso senso i successivi articoli 4 e 13, che richiedono in modo espresso che gli Stati, per conformarsi alla direttiva, emanino norme proprie, e quindi adottino atti di recepimento[24];
  • Le norme degli artt. 7 e 8 comma 1 della l. r. Lombardia n. 14/98, là dove prevedono che alla proposta di piano cave presentata dalla Provincia sentiti i Comuni la Giunta regionale possa apportare “integrazioni e modifiche” da sottoporre poi al Consiglio regionale per l’approvazione finale, va interpretata nel senso che si possano apportare in modo puro e semplice solo modifiche di mero dettaglio, ovvero imposte dall’adeguamento ad obblighi normativi. In tutti gli altri casi, non va stravolto il carattere provinciale del piano, e quindi le modifiche non si possono inserire se non ripetendo la procedura che ha condotto alla proposta arrivata alla Giunta: le modifiche stesse vanno apportate al disegno generale della proposta adottata e su di esse devono pronunciarsi non solo i Comuni, ma anche tutti gli organi tecnici deputati ad esprimere il loro parere sul piano in parola[25];
  • Le amministrazioni locali sono invitate a partecipare al procedimento di pianificazione delle attività estrattive non tanto con meri apporti collaborativi (come è il caso delle osservazioni proposte da privati nel procedimento di formazione di uno strumento urbanistico), quanto piuttosto con interventi appropriati e consequenziali rispetto alle funzioni che sono demandate all’autorità comunale. il rapporto tra gli enti territoriali è regolato dal principio di sussidiarietà, cardine dell’ordinamento comunitario e recepito a livello costituzionale dall’art. 118 cost., e da quello di leale cooperazione, secondo l’insegnamento della Corte costituzionale (cfr. Corte cost., 28/7/1993, n. 348).Tali principi trovano concreta ed espressa applicazione negli artt. 4 e 8 della L.R. Campania n. 16 del 2004[26];
  • Allorché la legge disciplina la possibilità di presentare osservazioni nei confronti di un piano-programma (nella specie, Piano Regionale Territoriale delle Attività di Cava), occorre procedere a nuova pubblicazione ogni volta che, per qualsiasi ragione, il piano già pubblicato venga variato. In qualunque momento della procedura di elaborazione del piano ed indipendentemente dalle ragioni che hanno portato alla modifica dell’impianto originariamente adottato dal Comune, è pertanto illegittima l’approvazione dello stesso qualora non sia stata ripubblicata la deliberazione che ha comportato la rielaborazione parziale dello stesso[27];
  • Le osservazioni presentate durante la formazione degli strumenti pianificatori (nella specie, Piano Regionale delle Attività Estrattive) non costituiscono meri apporti collaborativi funzionali all’individuazione delle scelte più confacenti all’interesse pubblico generale. L’ assetto dei rapporti fra privati e pubblica Amministrazione, improntato a principi di trasparenza e di leale collaborazione, presuppone che alle osservazioni sia riconosciuto non soltanto un ruolo pubblicistico, ma anche quello di strumento rivolto alla tutela degli interessi di tipo privatistico legittimamente riferibili ai soggetti destinatari delle previsioni di Piano. In questa prospettiva, dunque, secondo la quale l’Amministrazione deve ricercare, ovviamente nei limiti della ragionevolezza, un’adeguata composizione dei diversi interessi coinvolti, diviene vieppiù necessario che la stessa, a fronte di rilievi puntuali e dotati di sufficiente concretezza da parte dei privati incisi, non si limiti a richiamare, genericamente, una loro presunta incompatibilità con le scelte generali poste a base del piano, ma, invece, indichi specificamente le ragioni per cui le osservazioni non possono essere accolte[28]

Sotto il profilo propositivo dei contenuti del PRAE si sottolineano due esigenze:

  1. individuare i fabbisogni di minerali non solo con riferimento a quelli regionali, ma anche parametrati al mercato degli operatori del settore con particolare riferimento ai minerali che hanno commercializzazione extra-regione ed all’estero;
  2. inserire prioritariamente tra i materiali che possano soddisfare i fabbisogni regionali le terre e rocce da scavo nonché quelli revenienti dalle bonifiche agrarie.

4. Rapporti tra attività estrattiva e vincoli ambientali.

In generale sul tema in parola si fa rinvio a SERTORIO, op. cit., 228 e segg..

4.1 E’ stato, ad abbondanza, confermato che a sensi degli artt. 146 e 151 d.lgs. 29 ottobre 1999 n. 490 non esiste divieto assoluto a riguardo dell’attività estrattiva, ma solo l’obbligo di munirsi di preventiva autorizzazione[29].

4.2 Una serie di decisioni è intervenuta in modo specifico sul rapporto tra attività estrattiva in corso e successiva imposizione di vincolo paesaggistico.

– “La “tutela dell’ambiente”, più che una “materia” in senso stretto, rappresenta un compito nell’esercizio del quale lo Stato conserva il potere di dettare standard di protezione uniformi validi in tutte le regioni e non derogabili da queste; ma ciò non esclude affatto la possibilità che leggi regionali, emanate nell’esercizio della potestà concorrente di cui all’art. 117, comma 3, della Costituzione, o di quella “residuale” di cui all’art. 117, quarto comma, possano assumere fra i propri scopi anche finalità di tutela ambientale. Peraltro, la materia del “governo del territorio”, rientrante nella potestà legislativa concorrente ex art. 117, c. 3, Cost. comprende, in linea di principio, tutto ciò che attiene all’uso del territorio, compresa la localizzazione di impianti o attività. Sicchè, nello specifico, la potestà di reprimere lo “scorretto” uso delle risorse in occasione dell’estrazione di cava è correttamente devoluta (L.R. Veneto n. 44/82) alla Regione, legittimata ad attribuire le relative competenze alla Provincia[30];

– “In materia di attività estrattiva, la L. n. 1097/1971, ha attribuito al soprintendente le competenze autorizzative non solo con riferimenti agli aspetti paesaggistici e ambientali, ma anche a quelli riguardanti la consistenza del sito, in relazione ai tutti i suoi aspetti naturali, geologici e di sicurezza. Detti poteri sono stati poi devoluti alla Regione Veneto con D.Lgs. 616/77 e all’Ente Parco regionale dei Colli Euganei con L.R. Veneto n. 38/1989 e n. 11/2001. Ne deriva la titolarità in capo all’Ente Parco della competenza ad autorizzare l’attività estrattiva anche in rapporto alle sue implicazioni geologiche. (Nella specie, l’Ente Parco, in sede di provvedimento autorizzatorio, ha disposto incombenti istruttori sulla stabilità del fronte di cava e sulle correlazioni tra l’attività estrattiva e una frana in corso)[31];

– “Lo sfruttamento della cava può proseguire anche nell’ipotesi in cui un vincolo ambientale sia stato imposto successivamente al legittimo inizio dell’attività, ma l’esercente è tenuto a presentare un progetto di coltivazione, corredato dallo studio di impatto ambientale, ai fini del successivo nulla osta regionale. Se la domanda non è presentata nel termine prescritto, ovvero se il nulla osta regionale non è rilasciato entro 180 giorni dalla richiesta di prosecuzione, i lavori di coltivazione della cava devono cessare (silenzio-diniego). Corte Costituzionale – sentenza n. 355/1996. Anche alla stregua delle disposizioni recentemente introdotte dal D.Lgs. 22.1.2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), la tutela del paesaggio e delle bellezze naturali è affidata ad un sistema di intervento pubblico basato su un concorso di competenze statali e regionali, in una attuazione legislativa di equilibri diversi, con l’osservanza in ogni caso del principio di una equilibrata concorrenza e cooperazione tra le due competenze in relazione ai momenti fondamentali della disciplina stabilita a protezione del paesaggio[32];

– “La disciplina transitoria (art. 36 l.r. Campania n. 54 del 1985) dispone per la prosecuzione dell’attività estrattiva nelle cave situate in zone soggette a vincolo paesaggistico o ambientale, facendosi propriamente carico di attribuire all’autorità regionale il controllo sul rispetto ambientale anche per le cave in atto (cfr. Cass. pen., sez. un., 17 dicembre 2001, De Marinis), apposita previsione contenuta nel piano urbanistico ovvero previa variante implicita nel rilascio regionale dell’autorizzazione all’esercizio di cava. In ogni caso da tale norma non è possibile dedurre alcun obbligo per i comuni di ampliare l’estensione delle zone destinate all’attività estrattiva[33];

– “In tema di aree protette, il fatto che nel perimetro dell’area floristica si trovano due cave in corso di attività, non comporta l’illegittimità della delimitazione dell’area; fondata su caratteri di omogeneità delle specie floristiche, esistenti nell’area globalmente considerata, ma non necessariamente in ogni angolo dell’estensione della stessa. Così che la mancanza di vegetazione nelle cave, data la situazione dell’area globalmente considerata, non é elemento dirimente per escluderle dalla perimetrazione. Quando la nuova delimitazione dell’area protetta è stata effettuata mediante pubblicazione sul B.U.R., con cui è stato comunicato l’avvio del procedimento, risulta osservata la prescrizione della legge sul procedimento amministrativo, la quale prevede che, “qualora per il numero dei destinatari la comunicazione personale non sia possibile o risulti particolarmente gravosa, l’amministrazione provvede a rendere noti gli elementi di cui al comma 2 mediante forme di pubblicità idonee di volta in volta stabilite dall’amministrazione medesima” (art. 8, comma 3, della l. n. 241/1990). Infine, la nozione di “destinatari”, deve comprendere tutti i proprietari, e non può essere limitata ai singoli soggetti[34];

– “E’ incompatibile la richiesta d’autorizzazione ad aprire e coltivare una cava in area soggetta al vincolo indiretto, quando l’alterazione della morfologia del terreno e della cornice ambientale nel quale il monumento si iscriva comprometta i valori di “visibilità” presidiati dal vincolo. Né rileva la previsione di ripristino finale del piano di campagna, giacché la durata dell’intervento e la sua radicalità non consentono di minimizzare il vulnus arrecato medio tempore ai valori tutelati[35];

– “Si configura l’esistenza del fumus del reato di cui all’art. 1-sexies L. n. 431/85, trasfuso nel testo del D.lvo n. 490/99 anche per le cave situate in zone gravate da uso civico o contigue al territorio boschivo, per le quali non risulta che gli interessati si siano preventivamente muniti della prescritta autorizzazione paesaggistica, non solo necessaria nei casi di progetto di coltivazione di una cava, ma anche per la continuazione dell’attività estrattiva. Deve escludersi, la configurazione del reato di cui all’art. 734 c.p., in assenza di indicazioni minime da parte del titolare dell’azione penale circa la distruzione o il deterioramento di beni (in specie: beni circostanti cave aventi destinazione pubblica – usi civici) e anche in ossequio al generale principio della disponibilità della prova, in capo alle parti, tipico del processo accusatorio, sia pure da adattarsi alle peculiari caratteristiche connesse al presente procedimento cautelare – la sussistenza del reato di cui all’art. 635 c.p. nella sua forma aggravata, in relazione al quale spetterà al PM fornire idonea e concreta dimostrazione[36]);

– “In sede di esame delle istanze di autorizzazione all’attività di cava non può tenersi conto delle prescrizioni o vincoli previsti dal PTP (Piano territoriale provinciale: cfr. art. 8 della L.R. 61 del 1985) adottato e non ancora approvato, anche in considerazione della circostanza che l’art. 38 della L.R. 61 del 1985, allorquando disciplina la salvaguardia del PTP, si limita ad applicare le relative misure alle determinazioni delle Amministrazioni comunali inerenti il rilascio dei titoli abilitativi a costruire, mentre nulla prevede per quanto segnatamente attiene alle autorizzazioni di cava, rette dalla disciplina speciale contenuta negli artt. 4 e ss., nonché 13, della L.R. 44 del 1982, la quale indica, quali parametri cui conformare le autorizzazioni, esclusivamente gli specifici strumenti di pianificazione dell’attività di cava con la sola eccezione dello strumento urbanistico generale come previsto dall’art. 13 e nei limiti ivi fissati. La medesima tesi è stata estesa in via analogica, anche ai Piani di Area, la cui disciplina di salvaguardia, contenuta nell’art. 38 della L.R. 61 del 1985, parimenti incide sulle sole determinazioni di competenza delle Amministrazioni comunali inerenti il rilascio dei titoli abilitativi a costruire, lasciando pertanto integre le funzioni in tema di rilascio delle autorizzazioni di cava, di competenza regionale[37];

– “In tema di tutela dei beni paesaggistici, il reato di distruzione, alterazione o deturpamento di bellezze naturali ha natura di reato istantaneo con effetti permanenti, ed allorché consti di atti plurimi frazionati e protratti nel tempo si consuma al momento della cessazione dell’attività vietata. (Fattispecie relativa a coltivazione di una cava in zona sottoposta a vincolo paesaggistico)[38];

– “È illegittima la prosecuzione dell`attività di coltivazione di una cava dopo l`apposizione del vincolo paesaggistico ai sensi della legge 29 giugno 1939 n. 1497, anche se essa era stata in precedenza autorizzata. Infatti il vincolo apposto ai sensi della legge 8 agosto 1985 n. 431 riguarda intere categorie di territorio ed è perciò compatibile con la eventuale definitiva compromissione, dal punto di vista ambientale, di una parte di esso. È legittimo perciò ritenere che, fermo restando l`obbligo di chiedere tempestivamente l`autorizzazione all`autorità preposta al vincolo, le precedenti autorizzazioni non perdano di efficacia e rimettere all`amministrazione la valutazione sulla sussistenza di un effettivo danno in conseguenza della continuazione della coltivazione della cava. Al contrario invece i vincoli apposti ai sensi della legge 1497/39 riguardano porzioni esattamente individuate del territorio con riferimento a particolari e specifici pregi naturalistici e deve perciò ritenersi interdetta ogni ulteriore attività di coltivazione della cava fino a quando non sia intervenuto specifico nulla osta indipendentemente dalle autorizzazioni ottenute prima dell`apposizione del vincolo[39];

– “Per la coltivazione di cave nelle zone sottoposte a vincolo paesaggistico per le quali sia stata rilasciata – prima dell`entrata in vigore della L. 8 agosto 1985, n. 431 (7 settembre 1985) – l`autorizzazione ex art. 7 L. 29 giugno 1939, n. 1497, demandata alle Regioni dal D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, la stessa deve essere richiesta nuovamente soltanto per la prosecuzione delle opere che non abbiano raggiunto un`apprezzabile consistenza, tale da aver cagionato una irreversibile modificazione del territorio. Da ciò discende che, per le zone sottoposte ex novo a vincolo dalla L. n. 431 del 1985, l`autorizzazione deve essere in ogni caso richiesta secondo la disciplina introdotta dalla legge medesima, proprio per mancanza di una precedente valutazione della P.A. ai fini della tutela paesaggistica. (Fattispecie relativa ad annullamento con rinvio di sentenza assolutoria per il reato di cui agli artt. 1 e 1 sexies L. n. 431 del 1985, poiché esisteva un semplice nulla-osta dell`Ispettorato privo di contenuto paesistico, mentre in relazione alle previsioni della legge Regione Campania 13 dicembre 1985, n. 54, che vietano l`attività di coltivazione di cave in zone vincolate, la competente sovrintendenza aveva espresso parere negativo)[40];

– “In materia di cave, quando l`attività di coltivazione si svolge in area sottoposta a vincolo paesaggistico (nella specie, Parco Nazionale Adamello – Brenta), l`autorizzazione sindacale (nella specie, prevista dall`art. 7, ultimo comma, della L.P. Trento n. 6 del 4 marzo 1980), non può essere considerata comprensiva anche della specifica autorizzazione paesaggistico – ambientale prevista dalla legge statale 8 agosto 1985, n. 431, che ha convertito il D.L. 27 giugno 1985, n. 312[41];

– “La L. 8 agosto 1985 n. 431 in materia di tutela ambientale è immediatamente applicabile alle opere di trasformazione del territorio (nella specie una cava), ancorché iniziate anteriormente alla sua entrata in vigore, ove eseguite in assenza di autorizzazione regionale per lo sfruttamento del giacimento della cava, richiesta dalla normativa regionale vigente, per effetto dell`art. 62 D.P.R. 24 luglio 1977 n. 616. La predetta attività in violazione del vincolo ambientale integra il reato previsto dall`art. 1 sexies legge n. 431 del 1985[42];

– “L’art. 45 delle norme tecniche di attuazione (N.T.A.) del Piano Paesaggistico Ambientale Regionale (P.P.A.R.), approvato con Delibera del Consiglio Regionale delle Marche n.198 del 3 novembre 1989, ha ricompreso le attività estrattive e le opere connesse tra gli interventi di rilevante trasformazione del territorio la cui realizzazione è subordinata alla preventiva dichiarazione di compatibilità paesistico – ambientale da parte della Giunta regionale, ai sensi di quanto espressamente stabilito dall’art.63/ter dello stesso P.P.A.R.. Peraltro, con la stessa disposizione è precisato che non sono da considerarsi interventi di rilevante trasformazione del territorio, quelli di modesta entità, tali da non modificare i caratteri costitutivi del contesto paesistico ambientale o della singola risorsa[43];

– “Qualora un piano territoriale regionale di una determinata zona abbia lo scopo di ricondurre entro limiti rigorosi l’attività di cava fino alla definizione della sua compiuta disciplina mediane l’adozione del piano cave, non si può ritenere che tale esigenza di salvaguardia, che l’Amministrazione regionale individua in termini generali per tutto il territorio regionale, possa essere soddisfatta solo previo recepimento della relativa norma transitoria nei piani regolatori dei singoli comuni, al punto che si possa consentire, fino al perfezionamento di tale adempimento, di porre in essere anche interventi distruttivi dei beni oggetto di tutela. Ne consegue che il richiamo ai contenuti del detto piano territoriale nelle norme di attuazione del piano regolatore di un Comune si deve considerare tale da costituire espressione della volontà di fare proprie le previsioni del piano territoriale suddetto. Si deve, quindi, ritenere che anche un richiamo generico al piano territoriale suddetto, nelle norme tecniche del paino regolatore comunale, consenta l’applicazione dello stesso, nell’ambito del territorio del Comune[44].

5. Attività estrattiva e Parchi.

Per un inquadramento del tema in generale si rinvia a SERTORIO, op. cit., 141 e segg..

Sullo specifico si segnalano le seguenti decisioni:

  • In tema di cave esistenti ricadenti all’interno di parchi regionali, il nulla osta rilasciato dal Presidente dell’Ente Parco, ai sensi dell’art. 3, comma 4, della l.r. 6 ottobre 1999, deve avere come sua principale, sebbene non esclusiva, giustificazione la tutela del paesaggio (“l’impatto ambientale”, secondo la lettera della legge). In altri termini, se può ammettersi che le condizioni imposte alla attività estrattiva siano finalizzate in via secondaria e subordinata a tutelare interessi ulteriori, è comunque imprescindibile la loro principale funzionalizzazione alla salvaguardia dell’ambiente, che rappresenta la ragione della istituzione dei parchi. Ne deriva l’illegittimità del nulla osta che rechi prescrizioni dirette, in via prioritaria, alla garanzia della sicurezza dei lavoratori (Nella specie, era stato imposto l’abbassamento dell’altezza dei gradoni finalizzato alla tutela della sicurezza degli operatori, con generiche prescrizioni dirette alla limitazione degli impatti ambientali)[45];
  • Ai sensi dell’art. 10 della legge regionale Piemonte n. 28/1990, come sostituito dall’art. 8 della legge regionale n. 65/95, nelle aree destinate a riserva naturale, pur essendo vietata l’apertura di nuove cave, erano, tuttavia, fatti salvi gli interventi di ripristino ambientale e di costituzione di aree di interesse naturalistico, anche attraverso la prosecuzione di attività estrattive autorizzate in atto alla data di entrata in vigore della legge; con la considerazione ulteriore che, nel rispetto di tale disposizione, l’art. 3.10 delle norme di attuazione del Piano d’area consentiva l’esercizio delle attività estrattive anche in zona di riserva ai fini della rimodellazione e rinaturalizzazione dei bacini di cava esistenti[46];
  • La revoca di un’autorizzazione alla coltivazione di una cava di tufo, per contrasto con le norme del Parco archeologico (del Materano) che vietano l’apertura e la coltivazione di cave e torbiere, è illegittima nella parte in cui rimuove l’autorizzazione all’esercizio dell’attività estrattiva nell’area di cava ubicata al di fuori del territorio del Parco[47].

6. La VIA in materia estrattiva.

Per un inquadramento generale si fa rinvio a SERTORIO, op. cit., 122.

– “L’area destinata ad attività di cava è comprensiva, oltre a quella dello scavo, anche di quella di accumulo dei materiali, di manovra, di carico e scarico, in quanto comunque funzionale all’attività di cava (cfr. Consiglio di Stato, n. 5186/2008). Ciò vale non solo ai fini di valutare se sottoporre la cava a V.I.A., ma anche al fine di valutare il rispetto della percentuale del 3 per cento massimo della zona E del territorio comunale, stabilita dall’art. 13 della L.R. Veneto n. 44 del 1982[48];

– “Per “area interessata dalla cava” (L.R. Veneto n. 10/1999, art. 3), ai fini della V.I.A., deve intendersi non solo l’area di escavazione, ma l’intera area destinata ad attività di cava, comprensiva, oltre a quella dello scavo, anche di quella di accumulo dei materiali, di manovra e di carico e scarico, in quanto comunque funzionale all’attività di cava. Tale interpretazione è avvalorata dalla ratio della norma volta a porre limiti all’attività di cava in considerazione dell’impatto ambientale che la stessa può avere. Sotto questo profilo, l’impatto sul territorio dipende non solo dall’area strettamente destinata all’escavazione, ma dall’intera area funzionale all’attività di cava, la quale risulta oggetto di lavorazione e di trasformazione urbanistico, rilevando, così, sotto l’aspetto ambientale[49];

– “La valutazione di impatto ambientale non è richiesta per una cava autorizzanda al di sotto dei limiti minimi necessari a determinarne l’obbligatorietà indicati alla lett. q) dell’allegato A) della L.R. Molise n. 21/2000, integrati da una quantità di materiale estratto superiore a 500.000 mc. per anno o alternativamente dall’estensione dell’area interessata maggiore di 20 ettari[50];

– “In materia di attività estrattive, la circostanza che l’attività sia in corso e che si verta in uno stato di compromissione ambientale, non esclude l’assoggettabilità della richiesta di prosecuzione a procedura di valutazione di impatto ambientale: ciò è stato chiarito dalla sentenza della Corte di Giustizia delle Comunità Europee del 7 gennaio 2004 (causa C 201/02), per la quale, in presenza di una attività estrattiva autorizzata in data anteriore rispetto alla direttiva 85/337CE, qualora successivamente alla data predetta si siano verificate modificazioni nella coltivazione del giacimento rispetto alla autorizzazione precedente, le stesse debbano formare oggetto di nuova autorizzazione da parte della P.A. rispetto alle nuove condizioni della coltivazione in corso. Ne deriva che la situazione va assimilata a quella di nuova autorizzazione con la conseguenza di far soggiacere la vicenda alla procedura di V.I.A.[51];

– “Il D.P.R. del 12.4.’96 ha previsto come obbligatoria la valutazione di impatto ambientale da parte del competente comitato regionale nel caso di cave o torbiere con più di 500.000 mc/a di materiale estratto o di un’area interessata superiore a 20 ha ovvero di un’area ricadente in aree naturali protette. Tale procedura ha lo scopo di individuare, descrivere e valutare, in via preventiva, l’impatto ambientale di determinati progetti pubblici o privati. Essa non è quindi da intendersi “strumento” necessario per verificare il rispetto di standard o per imporre nuovi vincoli, oltre quelli già operanti, ma come un “processo coordinato” per raggiungere un elevato grado di protezione ambientale, realizzando l’obiettivo di migliorare la qualità della vita, mantenere la varietà delle specie, e conservare la capacità dell’ecosistema in quanto risorsa essenziale. La V.I.A. mira ad introdurre, nella prassi tecnica ed amministrativa ed in una fase precoce della progettazione, una valutazione sistematica degli effetti prodotti dalle opere in progetto sull’ambiente, intendendo quest’ultimo come un sistema complesso di risorse naturali e umane e delle loro interazioni[52];

– “Le cave, ai sensi della L.R. n. 40 del 1998, Piemonte, come successivamente modificata e integrata, sono obbligatoriamente sottoposte alla procedura di VIA quando superino determinate dimensioni, mentre le miniere sono sottoposte, ai sensi della medesima legge regionale, alla Verifica di Compatibilità Ambientale ed in modo solo eventuale alla Valutazione di Impatto Ambientale[53];

– “La normativa disciplinante la procedura di VIA relativa ad alcuni progetti tra cui quelli aventi ad oggetto cave e torbiere dispone espressamente anche la competenza degli enti locali in merito alla suddetta VIA; ne consegue che si deve considerare illegittimo il provvedimento di autorizzazione, concesso ad una società la cui attività è stata qualificata come di recupero di cava dimessa, in ordine all’esenzione della VIA, adottato dalla Provincia e non dalla Regione[54].

7. Autorizzazione per la coltivazione di cava.

Sul tema in generale cfr. SERTORIO, op. cit., pagg. 205 e segg.

Viene confermato il principio ormai universalmente codificato che la coltivazione di cava è assoggettata ad autorizzazione.

Pertanto in presenza di nuova disciplina regionale in materia gli operatori del settore sono tenuti a chiedere nuovo provvedimento di autorizzazione: nel regime transitorio le coltivazioni in atto proseguono sino all’ottenimento dell’autorizzazione ovvero al diniego della stessa[55].

Al riguardo si segnalano:

  • L’articolo 25 della L.R. Marche 18 dicembre 1997, n. 71 ridisciplina l’attività di coltivazione delle cave nella Regione, allo scopo di conseguire un corretto uso delle risorse nel quadro di una rigorosa salvaguardia dell’ambiente e del territorio, da attuarsi attraverso una attività di pianificazione a livello regionale e provinciale, con la elaborazione e approvazione di appositi piani di settore territoriali e la contestuale determinazione dei quantitativi massimi dei diversi materiali estraibili nei singoli bacini estrattivi individuati nei piani provinciali. In concreto, l’attività estrattiva, a regime, è subordinata ad una autorizzazione comunale per il cui rilascio è richiesto un preventivo parere di conformità del progetto alle disposizioni regionali e provinciali e di valutazione dell’impatto ambientale dello stesso che deve essere reso da apposita conferenza di servizi; in attesa della definizione e approvazione degli strumenti accennati, in base ad una norma transitoria, si consente agli operatori economici già titolari di autorizzazione di cava scaduta o in scadenza, di presentare nuove domande di autorizzazione, esaminate dalla Giunta regionale con il coinvolgimento consultivo del Comune quanto alla compatibilità urbanistica del progetto. L’esito sfavorevole del parere comunale interrompe il procedimento autorizzatorio. Pertanto il termine assegnato al Comune per la formulazione del parere suddetto è termine perentorio, il cui mancato rispetto interrompe il procedimento e consente alla Giunta regionale di escludere il progetto dalla successiva valutazione per la formazione della successiva graduatoria dei progetti idonei[56];
  • A mente del comma 3 dell’art. 20 della L.R. Friuli Venezia Giulia 35/1986 – il cui disposto è chiaro ed inequivocabile – le autorizzazioni (o le proroghe delle autorizzazioni) all’esercizio di attività estrattiva incontrano un limite invalicabile nelle violazioni delle condizioni o delle prescrizioni stabilite dall’autorizzazione stessa, impingenti negativamente sull’assetto territoriale[57];
  • La Commissione tecnica provinciale per le attività di cava è un organo tecnico, sia perché l’art. 40 della legge regionale Veneto n° 44 del 1982 la qualifica espressamente come “Commissione tecnica” sia per la natura dei compiti ad essa affidati, tra cui l’espressione di parere circa il rilascio di un’autorizzazione o di una concessione. Ne consegue che tutti i componenti della Commissione sono chiamati, nel loro insieme, a rendere valutazioni tecniche. La funzione del Presidente della Commissione non si distingue da quella degli altri componenti, quanto all’oggetto della valutazione, concorrendo tutti insieme a formare la volontà dell’organo. Trattandosi di compiti di valutazione tecnica, le funzioni di Presidente della Commissione tecnica provinciale per le attività di cava sono attribuite al Dirigente provinciale competente, per effetto dell’art. 107 del D. Lgs. n° 267 del 2000[58];
  • L’autorizzazione comunale all’apertura di nuove cave, ai sensi dell’art. 31, cc. 1 e 2 della L.R. Piemonte n. 44/2000, che ha sostituito l’art. 69 della L.R. n. 69/1978, richiede la preventiva sottoposizione al vaglio tecnico ed istruttorio della Provincia competente e della Conferenza di Servizi di cui all’art. 32 della citata legge, che contempla i rappresentanti di tutti gli enti interessati[59];
  • Non può dirsi affetto da difetto di motivazione il provvedimento di diniego all’esercizio di attività di cava qualora lo stesso sia adeguatamente giustificato dal richiamo agli unanimi pareri espressi nella conferenza dei servizi (che ha preceduto l’emanazione di tale provvedimento), che hanno motivato tale diniego con il contrasto con il piano territoriale regionale della zona, il quale prescrive, fino all’approvazione del piano regionale delle cave, l’impossibilità di consentire nuove autorizzazioni in aree ricoperte da boschi o vegetazione naturale[60];
  • Il parere resto dalla Commissione consultiva regionale ha carattere obbligatorio ma non vincolante (cfr. TAR Lazio, Sez. II, 20 aprile 1994, n. 490), a riprova del fatto che la scelta sul rilascio dell’autorizzazione è rimessa all’Autorità competente ovvero alla Regione ed, in caso di delega (come nel caso di specie), al Sindaco del Comune competente per territorio. Né a ciò osta il fatto che il potere autorizzatorio sia stato delegato ai Sindaci in quanto, in ragione del conferimento delle funzioni, il potere di rilascio delle autorizzazioni in materia di cave esercitato dal soggetto delegato ha la stessa ampiezza e le stesse caratteristiche di quello svolto dall’ente delegante, senza cioè che il predetto trasferimento abbia potuto riconnettere un’efficacia autoritativa al parere reso dalla Commissione consultiva cave della Regione[61];
  • La materia relativa all’autorizzazione all’esercizio di cave o allo svolgimento di attività estrattiva esorbita dalle competenze consiliari. Si tratta infatti di provvedimento amministrativo che non costituisce esercizio di poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo, presupposto per l’attribuzione della competenza agli organi di governo del Comune. Ne deriva, data la sua natura di atto di gestione, che la sua adozione rientra tra le competenze dei dirigenti[62];
  • Il provvedimento di autorizzazione regionale alla variante al programma di coltivazione di cave non appartiene alla competenza della Giunta Regionale, in virtù degli artt. 1 e 4 D. Lgs. 30.3.01 n. 165 e dell’art. 5 della L.R. Liguria n. 21 del 24.7.01. Tale atto costituisce infatti un ordinario provvedimento amministrativo che i principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato considerano rientranti tra gli atti di gestione, la cui adozione è di esclusiva competenza e responsabilità dei singoli dirigenti. La L.R. 21/2001 ha peraltro espressamente individuato in capo alla Giunta regionale la competenza ad adottare le varianti al pianto territoriale dell’attività di cava, rimettendo quindi all’organo di governo le funzioni inerenti la definizione degli obiettivi e dei programmi da attuare, mentre nei casi in cui la medesima ha previsto il rilascio dei provvedimenti specifici in applicazione del piano sopraddetto, ha inviato genericamente ai poteri della “Regione”. Il rinvio alla Regione non può che essere inteso come un’ordinaria competenza del singolo dirigente[63];
  • La corretta gestione dell’attività estrattiva costituisce un imprescindibile presupposto per ottenere la proroga del termine di ultimazione dei relativi lavori[64];
  • Ai sensi dell’articolo 22 legge regionale 17/1995 la denuncia di esercizio di attività estrattiva di cava è titolo legittimante ai fini della prosecuzione ex art. 36 LR 34/1985, per cui le particelle non comprese in detto atto non possono considerarsi legittimamente coltivate[65];
  • E’ illegittima l’autorizzazione regionale all’apertura e coltivazione di un cava di materiale inerte rilasciata – in assenza di un piano regionale delle attività estrattive per i materiali inerti – nonostante il parere contrario espresso dal Comune nell’ambito della Conferenza di Servizi. Secondo l’art. 3 della legge regionale 11 luglio 1996 n. 15 (Norme per la coltivazione di cave e torbiere, per il reperimento dei materiali di cava e per il riassetto delle cave abbandonate), il rilascio dell’autorizzazione all’apertura di una nuova cava è subordinato alla avvenuta approvazione, ai sensi della legge regionale n. 15 del 1996, del piano regionale delle attività estrattive concernente la tipologia di materiale cui si riferisce la domanda di autorizzazione. In attesa dell’approvazione del piano regionale l’autorizzazione può essere rilasciata, per un periodo comunque non superiore ad un anno dall’entrata in vigore della stessa legge regionale n. 15 del 1996, alla condizione che il Comune interessato esprima parere favorevole[66];
  • La mancata produzione, pur a fronte della precisa richiesta dell’amministrazione, della documentazione necessaria ai sensi dell’art. 7 e 5 legge reg. n. 69 del 1978 (nella specie: dettagliata relazione sull’utilizzazione del materiale estratto, documentazione relativa alla dinamica fluviale, progetto di riuso del sito al termine dell’attività estrattiva) legittima il rigetto dell’istanza di autorizzazione alla coltivazione di una cava di ghiaia e sabbia[67];
  • E’ illegittimo il provvedimento comunale con il quale si vieti il transito di autocarri lungo l’unica via d’accesso ad una cava, che ne impedisca di fatto la coltivazione previamente autorizzata dal Comune[68].

Quest’ultima decisione è di particolare interesse, in quanto sanziona l’eventuale stratagemma posto in essere da un Comune, che non avendo motivi per vietare una coltivazione di cava, la interdisce indirettamente, non consentendo l’accesso al sito estrattivo.

8. Concessione in materia di cava (art. 45 L.M.).

Per un inquadramento generale cfr. SERTORIO, op. cit., 247 e segg..

E’ da segnalare una interessante sentenza in tema di rapporto tra diffida e successivo provvedimento di concessione[69]:

La diffida al proprietario cava, volta a dargli notizia di una domanda di coltivazione e con cui gli è assegnato un termine per le sue determinazioni, non ha natura preparatoria, ma produce immediati effetti in ordine alla qualificazione dell’area come cava e all’accertamento della sussistenza dell’interesse pubblico al suo sfruttamento, sicché – in sede di impugnazione dei provvedimenti successivi – non sono proponibili le censure attinenti alla legittimità della diffida”.

9. Cave ordinarie e cave “di prestito”.

In una materia poco considerata dalla giurisprudenza e dalla dottrina va segnalata la interessante decisione del T.A.R. Piemonte[70] che ha annullato il provvedimento di sostituzione di autorizzazione di cava di prestito con autorizzazione di regime ordinario:

La normativa regionale piemontese configura due tipologie ben distinte e non sovrapponibili di cave: le “cave ordinarie” (disciplinate dalla legge regionale Piemonte n. 69/1978) e le cave di prestito (disciplinate dalla legge regionale Piemonte n. 30/1999). Le differenze sono rimarchevoli sul piano formale, atteso che le domande di autorizzazione all’esercizio di una “cava ordinaria” devono essere istruite dalla conferenza dei servizi che fa capo alla Provincia, mentre quelle relative alle cave di prestito dalla conferenza dei servizi che fa capo alla Regione. Ma, soprattutto, i due istituti sono nettamente differenziati dalla vigente normativa dal punto di vista sostanziale: le “cave ordinarie” costituiscono semplice espressione dell’interesse commerciale delle imprese operanti nel settore estrattivo e la relativa autorizzazione richiede l’accertamento dei presupposti previsti dal’articolo 7 della legge n. 69/1978, fra cui deve essere particolarmente evidenziata la rilevanza del materiale da estrarre per l’economia regionale; tali presupposti sono estranei al regime delle cave di prestito le quali, invece, sono strettamente funzionali al reperimento dei materiali occorrenti per la realizzazione di importanti opere pubbliche. Ne consegue che, venute meno dette ultime esigenze estrattive, non vi è più spazio per l’esercizio dell’attività di cava e l’eventuale riattivazione di tale attività per le esigenze commerciali di soggetti terzi va necessariamente assoggettata al regime normativo delle “cave ordinarie[71].

10. Titolo di disponibilità quale presupposto dell’autorizzazione alla coltivazione di cava.

Al riguardo si segnala, oltre alla citata sentenza del Consiglio di Stato[72] in materia di VIA, quella del T.A.R. Molise[73] secondo cui:

Ai sensi dell’art. 7, 1° comma della L.r. Molise 5.4.2005, n. 11, recante la disciplina in materia di attività estrattive, l’esercizio dell’attività estrattiva presuppone la disponibilità dei suoli derivante da contratto di diritto privato o da provvedimento di concessione; a comprova del possesso di tale presupposto imprescindibile, l’art. 8, 3° comma, lett. d) obbliga ciascun richiedente l’autorizzazione a corredare la sua domanda, insieme ad altri documenti, proprio della “copia del titolo da cui deriva la disponibilità dei suoli”. Con specifico riguardo all’ipotesi di cava da coltivarsi su terreni del patrimonio indisponibile di Enti locali, in esito al compiuto espletamento della procedura di sdemanializzazione, l’art. 11, 1° comma statuisce che la relativa autorizzazione debba essere condizionata “dall’emanazione di un provvedimento di concessione degli stessi”.

Tale decisione è rilevante e precisa nel sottolineare come il titolo di disponibilità dell’area di cava con tutti gli elementi necessari connessi (strade di accesso, discariche, ecc…) sia presupposto di ammissibilità della domanda di autorizzazione alla coltivazione (cfr., amplius, SERTORIO, op. cit., 187 e segg..).

11. Attività estrattiva e danni.

Una prima decisione[74] riguarda profilo penalistico, ma contiene riferimenti di interesse generale:

In linea di principio è da escludere che l’illecita coltivazione di una cava integra gli estremi del disastro ambientale, non configurandosi il reato di cui all’art. 434 capoverso c.p., (anche come nel caso in specie vi sia l’avvenuta deturpazione di una montagna interessata dalle illecite attività di escavazione). Tuttavia, laddove tale attività, abbia potenzialità lesive estese in danno della pubblica incolumità e costituisca premessa logica e fattuale per prefigurare la verificazione di un disastro naturale, integra il reato di pericolo di cui all’art. 434, comma 1, c.p.”.

E’ così interessante rapportare tale pronuncia con altre[75]:

L’utilizzazione di una cava costituisce certamente attività pericolosa per l’ambiente poiché, in difetto di un preventivo studio di impatto ambientale, gli effetti sinergici e cumulativi dell’inquinamento inevitabilmente prodotto, di regola, tendono a trasferirsi più facilmente alle falde profonde, agevolati dalla ferita operata nel terreno non preventivamente impermeabilizzato e la relativa attività estrattiva comporta pur sempre la propagazione di emissioni inquinanti nell’atmosfera. Il mancato rilascio del titolo autorizzatorio e l’inosservanza dei necessari e preventivi incombenti valutativi da parte dell’autorità competente non può non tradursi nella violazione della normativa ambientale”.

Le due decisioni di seguito riportate riguardano una l’attività estrattiva in sé, una gli impianti di estrazione e di arricchimento del minerale:

  • Gli impianti di frantumazione dei materiali di cava devono essere ricondotti nella previsione dell’articolo 1 del DPR 203/1988 data la loro oggettiva attitudine a dare luogo ad emissione nell’atmosfera. L’imprenditore che lo gestisce ha comunque l’obbligo di evitare emissioni moleste anche in caso di guasto all’impianto disponendone, all’occorrenza, la chiusura fino alla riparazione[76];
  • Il periculum in mora che, ai sensi dell’art. 321, comma primo, cod. proc. pen., legittima il sequestro preventivo, deve intendersi non come generica ed astratta eventualità, ma come concreta possibilità, desunta dalla natura del bene e da tutte le circostanze del fatto, che il bene assuma carattere strumentale rispetto all’aggravamento o alla protrazione delle conseguenze del reato ipotizzato o all’agevolazione della commissione di altri reati. Nella fattispecie, relativa al sequestro di mezzi meccanici per l’effettuazione di lavori relativi ad una cava, è stata ritenuta l’insussistenza del periculum a fronte del già disposto sequestro dell’area oggetto dell’attività abusiva[77].

12. La concessione mineraria.

Per un inquadramento generale cfr. SERTORIO, op. cit., pag. 41 e segg..

In tema di ricerca si segnala la sentenza del T.A.R. Toscana[78]:

L’attività di ricerca delle sostanze minerarie è distinta per oggetto e per contenuto da quella di coltivazione delle medesime sostanze, e tale differenza, che si riflette in primo luogo nel diverso regime giuridico e nella diversa natura del titolo in forza del quale l’una o l’altra attività vengono esercitate, implica altresì che la valutazione di impatto ambientale debba essere rinnovata ogni qualvolta, all’esito positivo della ricerca, voglia farsi seguire lo sfruttamento delle risorse rinvenute previo rilascio della relativa concessione”.

La Suprema Corte è ritornata di recente[79] sul tema di quali procedure il concessionario debba farsi carico a seconda degli interventi che intenda eseguire sui terreni di proprietà di terzi, inclusi nell’area di concessione.

E’ stato così riconfermato il principio che:

  1. per svolgere la sola attività di estrazione è sufficiente la notificazione del titolo concessorio ai proprietari del fondo;
  2. mentre se occorre realizzare opere stabili, occorre procedere ad esproprio.

Il T.A.R. Abruzzo[80] ha risolto un interessante problema in tema di rapporto tra proprietari di fondi confinanti con area di concessione mineraria:

Il proprietario di fondi contigui alle aree interessate ad una concessione mineraria non è legittimato ad impugnare il decreto autorizzatorio di coltivazione e sfruttamento di una miniera di acqua minerale”.

13. Distanze da risorse idriche.

In linea generale cfr. SERTORIO, op. cit., 202.

Al riguardo il Consiglio di Stato[81] ha precisato essere “legittima l’assimilazione dell’attività mineraria all’apertura di cave e pozzi ai fini dell’applicazione della disciplina a tutela delle risorse idriche di cui al DPR n. 236/1988. Il divieto di aprire cave nel raggio di 200 m. dai punti di captazione delle acque destinate al consumo umano risponde infatti all’intento di non cagionare l’inquinamento delle acque con l’attività estrattiva, comune sia alle cave che alle miniere perché comunque impattanti il territorio. La comunanza di intenti giustifica pertanto l’assimilazione delle due categorie (miniere e cave e torbiere)”.

14. La revoca dell’autorizzazione alla coltivazione di cava.

In materia estrattiva è previsto da quasi tutte le leggi regionali di settore l’istituto della revoca (che è altresì ritenuto applicabile anche per le miniere in via interpretativa: cfr. SERTORIO, op. cit., 105).

La sentenza del T.A.R. Veneto[82] si inserisce nell’alveo tradizionale:

In materia di cave, il provvedimento revocatorio ex art. 31 della L.R. Veneto n. 44/82 può essere assunto in ragione di eventi che abbiano comportato un’alterazione e, quindi, una grave compromissione della situazione geologica ed idrogeologica interessata dal giacimento, di tale natura ed ampiezza da rendere pericoloso il proseguimento dell’attività di cava. I fatti che possono portare ad una revoca possono discendere, oltre che da eventi naturali, anche da eventi addebitabili alla stessa attività dell’imprenditore, tra cui irregolarità o gravi inadempienze nella conduzione dell’attività estrattiva”.

15. Terre e rocce da scavo.

Nel tempo si sono fatte sempre più forti le interazioni tra “terre e rocce da scavo” ed attività estrattiva, avendo trovato le prime utilizzo alternativo rispetto alle seconde.

Per una trattazione specifica alla disciplina delle terre e rocce da scavo si fa rinvio a SERTORIO[83].

Nel periodo si segnala la seguente sentenza della Suprema Corte[84].

Il d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 art. 186 (nel quale è stata trasfusa la disposizione già contenuta nell’art. 8, comma 1, lett. f bis), del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, introdotta dall’art. 10, comma 1, della l. 23 marzo 2001, n. 93, ed interpretata dall’art. 1, comma 17, della legge 21 dicembre 2001, n. 443), stabilisce ora che «le terre e rocce da scavo anche di gallerie, ed i residui della lavorazione della pietra destinate all’effettivo utilizzo per reinterri, riempimenti, rilevati e macinati non costituiscono rifiuti e sono, perciò, esclusi dall’ambito di applicazione della parte quarta del presente decreto sola nel caso in cui, anche quando contaminati, durante il ciclo produttivo, da sostanze inquinanti derivanti dalle attività di escavazione, perforazione e costruzione siano utilizzati, senza trasformazioni preliminari, secondo le modalità previste nel progetto sottoposto a valutazione di impatto ambientale ovvero, qualora il progetto non sia sottoposto a valutazione di impatto ambientale, secondo le modalità previste nel progetto approvato dall’autorità amministrativa competente, ove ciò sia espressamente previsto, previo parere delle Agenzie regionali e delle province autonome per la protezione dell’ambiente, semprechè la composizione media dell’intera massa non presenti una concentrazione di inquinanti superiore ai limiti massimi previsti dalle norme vigenti e dal decreto di cui al comma 3» (comma 1), mentre il comma 2 precisa che «ai fini del presente articolo, le opere il cui progetto è sottoposto a valutazione di impatto ambientale costituiscono unico ciclo produttivo, anche qualora i materiali di cui al comma 1 siano destinati a differenti utilizzi, a condizione che tali utilizzi siano tutti progettualmente previsti», ed il comma 5 puntualizza, a sua volta, che «per i materiali di cui al comma 1 si intende per effettivo utilizzo per reinterri, riempimenti, rilevati e macinati anche la destinazione progettualmente prevista a differenti cicli di produzione industriale, nonché il riempimento delle cave coltivate oppure la ricollocazione in altro sito, a qualsiasi titolo autorizzata dall’autorità amministrativa competente, qualora ciò sia espressamente previsto, previo, ove il relativo progetto non sia sottoposto a valutazione di impatto ambientale, parere delle Agenzie regionali e delle province autonome per la protezione dell’ambiente, a condizione che siano rispettati i limiti di cui al comma 3 e la ricollocazione sia effettuata secondo modalità progettuali di rimodellazione ambientale del territorio interessato”.

16.  Attività estrattiva e rifiuti.

Per una trattazione specifica di tale rapporto cfr. SERTORIO, Materiali da attività estrattiva: anche la Corte di Giustizia Europea li esclude dai rifiuti,, in Ambiente & Sicurezza, Ed. Il sole 24 Ore, 4/2004, pag. 89 e segg..

Nel periodo in rassegna si segnalano le seguenti decisioni:

  • La cosiddetta prima pulitura del materiale estratto dalla cava – la quale rientra nella attività di estrazione latamente considerata e per tale ragione è sottratta alla applicazione della disciplina sui rifiuti ai sensi dell’art. 8, comma 1, lett. b), del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, ed ora dell’art. 185, comma 1, lett. d), del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 – non è costituita soltanto dalla pulitura effettuata mediante grigliatura a secco o setacciatura, ma può essere costituita anche dalla pulitura effettuata mediante lavaggio, con la conseguenza che anche i rifiuti, ed in particolare i fanghi e limi, derivanti dalla prima pulitura mediante lavaggio del materiale ricavato dallo sfruttamento delle cave non rientrano nel campo di applicazione della parte quarte del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152. Fattispecie: sequestro preventivo, in riferimento al reato di cui all’art. 51, terzo comma, d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, di due vasche di decantazione riempite con limo[85];
  • Sono esclusi dalla normativa in materia di rifiuti solo i materiali derivanti dallo sfruttamento di cave, che restino, però, entro il ciclo produttivo della estrazione e della connessa pulitura, non potendosi confondere l’attività della cava con la lavorazione successiva dei materiali; qualora si esuli dal ciclo estrattivo, gli inerti provenienti dalla cava, devono considerarsi rifiuti, secondo una interpretazione di stretto diritto da darsi all’esclusione prevista dall’art. 185, comma 1, lett. d), d.lgs. n. 152/2006[86];
  • I materiali provenienti dallo sfruttamento delle cave, già esclusi, dall’art. 185 del d.lgs. n. 152 del 2006, dal novero dei rifiuti, sono, per effetto dell’art. 2 del d.lgs. n. 4 del 2008, qualificabili come tali ove manchi una diversa, specifica, disciplina. (nella specie la Corte, sul presupposto della sussistenza, nella normativa della Regione Sicilia, di specifiche disposizioni in tema di sfruttamento delle cave, ha escluso che i prodotti della lavorazione della pomice rientrino nel novero dei rifiuti[87].

Una menzione a parte va dedicata alla sentenza del T.A.R. Toscana[88]:

Il materiale inerte che, estratto dalla miniera, viene abbandonato e depositato in maniere incontrollata sul terreno fino a scivolare nelle acque di un vicino torrente, ancorchè destinato ad essere riutilizzato a conclusione del ciclo di vita estrattiva della miniera stessa, è da considerarsi rifiuto. Infatti l’art. 8, sub b) del d.lgs. n. 22/1997 esclude dalla disciplina sui rifiuti quelli risultanti dallo sfruttamento delle cave, ma, trattandosi di una norma eccezionale, va limitata ai soli prodotti dell’attività estrattiva soggetti alle leggi speciali in materia di miniere, cave e torbiere, che restino nel ciclo produttivo della estrazione e connessa pulitura, mentre gli altri inerti sono rifiuti e il loro smaltimento, ammasso, deposito e discarica è regolato dalla disciplina generale”.

Tale pronuncia non appare corretta e scoerente rispetto all’orientamento interpretativo prevalente secondo cui le “discariche minerarie” sono al di fuori della disciplina dei rifiuti.

Proprio per questo è stata emanata dapprima la direttiva CEE poi recepita nel nostro ordinamento del D.Lgs. 30 maggio 2008 n. 117, che colma la lacuna, disciplinando espressamente le discariche minerarie.

Al riguardo cfr. SERTORIO, Gestione dei residui estrattivi: profilo del D.Lgs. n. 117/2008, in Ambiente & Sicurezza, Ed. Il Sole 24 Ore, n. 9/2009, pag. 98 e segg..

Sempre sul tema viene, infatti, in rilievo la norma di cui all’art. 185 del D.Lgs. 152/06 secondo cui non rientrano nel campo di applicazione della parte IV del decreto (concernente norme di gestione dei rifiuti e di bonifica dei siti inquinati) i rifiuti risultanti dalla prospezione, dall’estrazione, dal trattamento, dall’ammasso di risorse minerali o dallo sfruttamento delle cave.

Tale principio è peraltro riconfermato dal D.Lgs. 16 gennaio 2008 n. 4.

Lo stesso infatti all’art. 22 riformulando il precedente art. 185 del D.Lgs. n. 152/2006 ha ribadito che:

  • 1. Non rientrano nel campo di applicazione della parte quarta del presente decreto;
  1. … omissis…;
  2. … omissis…;
  3. i rifiuti risultanti dalla prospezione, dall’estrazione, dal trattamento, dall’ammasso di risorse minerali o dallo sfruttamento delle cave”;
  • “E’ dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 64 della L.R. 13 marzo 2008, n. 5, Valle d’Aosta (disciplina delle cave, delle miniere e delle acque minerali naturali, di sorgente e termali) in quanto contrastante con i principi dell’art. 117 cost. Detto articolo – che ha sostituito il comma 5 dell’art. 14 della L.R. 3 dicembre 2007, n. 31, Valle d’Aosta – contenendo disposizioni riguardanti <l’individuazione delle aree di stoccaggio attrezzate> dei materiali inerti da scavo non sono assoggettate alle procedure autorizzative previste dal D.lgs. n. 152 del 2006 – pur rientrando nella competenza statutaria della Regione Valle d’Aosta in materia di urbanistica, in quanto si riferisce all’individuazione, ubicazione, realizzazione ed esercizio delle <aree di stoccaggio attrezzate> – si presenta in contrasto con i commi 2 e 3 dell’art. 186 del D.lgs. n. 152 del 2006. Questi ultimi infatti seguono una nozione più ampia di <rifiuto> ed una disciplina più rigorosa delle <aree di stoccaggio attrezzate>, ammettendo <il deposito> dei soli materiali da scavo che abbiano i requisiti di cui al comma 1 dello stesso articolo e per un tempo limitato[89].

17. Sanzioni amministrative in materia estrattiva.

Nel periodo in rassegna si segnalano le seguenti decisioni:

  • In forza dell’art. 22 bis, l. 24 novembre 1981, n. 689, sono devolute alla giurisdizione del Giudice ordinario tutte le controversie aventi ad oggetto le opposizioni a sanzioni amministrative in materia urbanistica (tra le quali rientrano quelle irrogate per violazioni connesse alla gestione delle cave), in cui la situazione giuridica soggettiva di chi deduce di essere stato sottoposto a sanzione in casi o in modi non stabiliti dalla legge ha consistenza di un diritto soggettivo perfetto[90];
  • Appartiene alla giurisdizione ordinaria la causa di opposizione ad ordinanza ingiunzione di pagamento per violazione della normativa relativa alle cave, sia perché l’art. 22 bis della legge 24 novembre 1981, n. 689, nel ripartire la competenza tra Giudice di Pace e Tribunale nella materia delle opposizioni a sanzioni amministrative, presuppone che la stessa appartenga, nella sua interezza, alla giurisdizione ordinaria, sia perché, pur essendo la materia delle cave inerente all’uso del territorio, e quindi compresa in quella urbanistica, per la quale l’art. 34 del d.lgs. 31 marzo 1998 prevede la giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo, l’opposizione non genera una controversia nascente da atti e provvedimenti della Pubblica Amministrazione relativi alla gestione del territorio, costituendo i provvedimenti sanzionatori la reazione a comportamenti del privato assunti come illegittimi, in relazione ai quali non si pone la difficoltà – alla base della previsione di giurisdizione esclusiva – di distinguere gli aspetti concernenti diritti soggettivi da quelli riguardanti interessi legittimi, poiché la situazione giuridica di chi deduce di essere stato sottoposto a sanzione in casi e modi non stabiliti dalla legge, ha consistenza di diritto soggettivo[91].