Miniere e Cave. Aggiornamento della disciplina nazionale e regionale (2004-2006)
SHARE

RASSEGNA DI GIURISPRUDENZA COMMENTATA IN MATERIA ESTRATTIVA
(2004 – 2006)
di
Marco Sertorio
Docente alla Facoltà di Economia presso l’Università di Torino

Scarica la Rassegna ( pdf2 66k) 

I N D I C E

Premessa

  1. Rapporto tra attività estrattiva e disciplina urbanistica.

    1.1. Concessione edilizia.
    1.2. PRGC.
    1.3. La bonifica agraria.

  2. PRAE
  3. Rapporti tra attività estrattiva e vincoli ambientali.
  4. Attività estrattive e Parchi.
  5. La VIA in materia estrattiva.
  6. Autorizzazione per la coltivazione di cava.
  7. Concessione in materia di cava (art. 45 L.M.).
  8. Distanze.
  9. Affitto di terreni comunali (competenza sulle controversie).
  10. Attività estrattiva e risarcimento danni.
  11. Sanzioni.
  12. Esclusione dei minerali dalla disciplina dei rifiuti.

Premessa

La presente rassegna fa seguito a quella apparsa su questa Rivista nel n. 3 del 2004 e riproduce la stessa struttura di redazione così da costituire un collegamento funzionale diretto, idoneo a consentire di identificare e valutare l’incidenza dell’evoluzione giurisprudenziale e dottrinaria sui vari temi che direttamente o indirettamente si intendono con la materia estrattiva.

1. Rapporto tra attività estrattiva e disciplina urbanistica.

1.1. Concessione edilizia.

Sul punto è opportuno evidenziare in premessa l’orientamento interpretativo formatosi a seguito dell’introduzione del regime di concessione comunale in forza della legge n. 10/1977.
La dottrina e la giurisprudenza prevalenti si erano orientate nel senso di escludere l’assoggettamento dell’attività estrattiva (sia di cava, sia di miniera) a tale previsione, sottolineando l’autonomia della materia estrattiva.
1. La particolarità e rilevanza economica delle attività estrattive vengono cioè a configurarsi non solo come limite intrinseco alla potestà pianificatoria del Comune, ma anche come obiettivo di sviluppo da realizzare in sede di pianificazione regionale nell’ambito dei programmi nazionali e dei principi fondamentali dell’ordinamento;
2. D’altronde la materia delle cave, già individuata dalla Costituzione come separata e distinta dalla materia urbanistica (art. 117 Cost.), non è confusa con questa neppure dalla legislazione statale sopravvenuta al testo costituzionale. Si pensi in proposito al D.P.R. n. 616 che, all’art. 62, richiama la materia delle “cave e torbiere” per individuare uno specifico settore di interventi sul territorio, senza però che lo stesso art. 62 né il precedente D.P.R. 14 gennaio 1972, n. 2, mostrino di voler innovare rispetto alla previgente disciplina delle attività estrattive, particolarmente per quanto attiene al regime delle autorizzazioni[1].
La giurisprudenza del periodo qui considerato si conforma a tale indirizzo.
E così:
– il Tribunale di Bologna[2] ha precisato che “In materia di cave non ricorre l’ipotesi delittuosa di cui all’art. 20, lett. b), legge n. 47 del 1985, in quanto la vigilanza sulla realizzazione di cave è demandata alle regioni ed esula dalla competenza concessionaria comunale“;
– il T.A.R. Basilicata – Potenza [3], nell’affermare che la realizzazione di un pozzo assume anche rilevanza urbanistica, ha esplicitato come tutte le trasformazioni del suolo ricadano sotto la concessione sindacale ad eccezione della coltivazione di cave e torbiere.
Il Consiglio di Stato[4] ha rilevato che nella Regione Toscana la legge reg. n. 78/1998 l’attività estrattiva è soggetta alla sola autorizzazione regionale prevista da tale legge e non anche alla concessione edilizia.

1.2. PRGC

Più articolato e complesso è il tema dei rapporti tra attività estrattiva e pianificazione comunale.[5]
Nel periodo in rassegna si segnalano due decisioni della Giustizia Amministrativa:
a)La disposizione delle norme di attuazione di un piano regolatore in base alla quale una volta verificatasi la scadenza dell’autorizzazione ad eseguire scavi, nel territorio comunale, le cave che operavano, nei limiti attuali, devono cessare l’attività estrattiva e la destinazione della zona sulla quale sorgono deve diventare agricola, a meno della ricomposizione ambientale, disciplinata analiticamente, è considerata illegittima, in quanto compete alla Regione concedere autorizzazioni all’escavazioni, precluse in tale modo dal Comune, unitamente alla prescrizione ad opera dello stesso di modalità di ricomposizione differenti rispetto a quelle contemplate nell’atto autorizzatorio, integrando così una violazione della legge che sancisce un divieto per gli strumenti urbanistici di regolamentare la gestione delle attività estrattive – art. 41 bis, L.R. del 19 novembre 1991 e s.m.i. -, ponendo in essere, inoltre, urna normativa contrastante per il futuro Piano urbanistico regionale, che prevede una particolare destinazione di zona per le cave, non avente carattere agricolo, bensì industriale“;[6]
b)La necessità di una specifica destinazione ad attività estrattive non può essere soddisfatta dalle previsioni di un p.r.g. soltanto adottato. Affinché un immobile sia assoggettato al regime giuridico delle cave (inclusa la potestà della regione di attivare, con la diffida, il procedimento di concessione) non basta che quel terreno sia astrattamente suscettibile di essere utilizzato per l’estrazione dei materiali indicati dalla normativa (art. 2, L.R. n. 2 del 2000, che richiama il R.D. n. 1443 del 1927); è la destinazione di zona che fa diventare cava un terreno, altrimenti utilizzabile, di regola, per le ordinarie attività agricole. Poiché la destinazione di zona viene impressa in considerazione di diversi interessi pubblici, tra i quali quello economico-produttivo, legato alla ottimale utilizzazione delle risorse del terreno, quest’ultimo non assume più una importanza assolutamente preminente, ma va contemperato con quelli della tutela paesistica ed ambientale“.[7]

1.3. La bonifica agraria.

Continua a rinnovarsi l’esigenza di far chiarimento a riguardo di quando si sia in presenza di bonifica agraria e quando invece in presenza di attività di cava, laddove i materiali estratti siano commercializzati.
Sul tema si ricorda la sentenza della Suprema Corte:
La legge della Regione Lombardia n. 18 del 1982 assoggetta la bonifica agricola con asportazione di materiali alle stesse autorizzazioni e prescrizioni stabilite per la coltivazione di cave, ferma restando la diversità delle due attività; pertanto, qualora il soggetto autorizzato ad eseguire lavori di bonifica agricola con asporto di materiali effettui, al fine di rivendere il prodotto asportato, escavazioni al di sotto della fascia del terreno coinvolta nell’impiego agricolo non ricorre l’ipotesi di estrazione di materiali in eccedenza rispetto alla quantità autorizzata, sanzionabile ex art. 34, legge cit., ma è invece configurabile la fattispecie di apertura di una cava in assenza di autorizzazione, sanzionata ai sensi degli artt. 11 e 17 di detta legge“.[8]

2. PRAE

In generale sul tema in parola si fa rinvio a SERTORIO, op. cit., 224 e segg..
Le decisioni espresse nel periodo sono innanzitutto significative nell’evidenziare l’importanza del ruolo che sempre più sta acquisendo tale pianificazione.
E ciò si ritiene fattore positivo, in quanto è proprio in tale sede che l’attività estrattiva trova la propria collocazione ed il proprio riconoscimento nell’ambito pianificatorio generale che sempre più è condizionato rispetto agli assentimenti sui singoli interventi estrattivi.
a) Una prima decisione[9] ha ricordato i rapporti tra Provincia (che ha il compito di proporre il piano) e Regione (che lo approva):
La L.R. Lombardia n. 18/1982, imponendo che nel procedimento di formazione o revisione del Piano cave intervengono fin dalla fase iniziale di predisposizione del progetto tutti gli enti locali interessati, configura il Piano medesimo come atto complesso, derivante dal concorso di volontà di soggetti diversi. Ne consegue che la Regione, ove intenda discostarsi dalla proposta iniziale riservata alla competenza dell’Amministrazione provinciale, deve enunciare le ragioni di tale scelta“;[10]
b) tre decisioni riguardano la Regione Veneto:
– “In base alla L.R. Veneto 7 settembre 1982 n. 44 (in materia di ricerca e coltivazione delle cave) ben sono ammissibili criteri di disciplina dell’attività estrattiva che ne condizionino l’autorizzabilità in relazione al fabbisogno del materiale asportato, ed al conseguenziale uso industriale, ciò alfine di evitare eccessi di produzione (dannosi al mercato e all’ambiente) e preservare, nel contempo, le attività aziendali ed i correlati livelli occupazionali“;[11]
– “In assenza della pianificazione di settore, {prevista dagli artt. – 4 e seguenti, L.R. 7 settembre 1982 n. 44, Regione Veneto, permane un margine % di valutazione discrezionale in capo alla Regione, deputata alla disamina delle istanze di apertura di nuove cave. Trattasi di discrezionalità di tipo amministrativo in senso classico, destinata a tradursi, in particolare, nella comparazione e nella successiva composizione degli interessi pubblici (non solo quello allo sfruttamento dei giacimenti per le esigenze dell’economia, ma anche quello alla tutela dell’ambiente) e privati in gioco, che la pianificazione di settore avrebbe dovuto garantire, preventivamente ed in via generale. Si tratta, in particolare, di discrezionalità non assorbita dalla semplice osservanza dei criteri transitori e non esaustivi, fissati dall’art. 44, L.R. 7 settembre 1982 n. 44, Regione Veneto, non idonei ad esaurire le molteplici finalità espresse nella legge regionale, tra cui la “rigorosa salvaguardia dell’ambiente nelle sue componenti fisiche, pedologiche, paesaggistiche, monumentali” (art. 1, comma 1) e la pluralità degli interessi, anche ambientali, che dovrebbero costituire oggetto del Prac e del Ppac (artt. 5, 8 e 9): diversamente opinando, infatti, tali finalità ed interessi, non ancora presi in considerazione in via generale, per effetto della ,rilevata assenza di pianificazione di settore, resterebbero privi di protezione. Di conseguenza, l’amministrazione regionale non è vincolata ad accogliere la domanda sul solo rilievo della destinazione agricola dell’area interessata e del rispetto del limite generale del 3 per cento di territorio agricolo cui fa riferimento l’art. 13, potendo al contrario considerare, in modo ponderato e comparato, gli altri interessi pubblici indicati, därdo naturalmente conto, in modo adeguato, degli esiti di tale valutazione in sede motivazionale“;[12]
– “La posizione giuridica soggettiva fatta valere dal comune ricorrente-. (nella , specie, Thiene), nel caso di impugnazione del silenzio – rifiuto formatosi sulla diffida del comune alla regione rivolta a dare corso al procedimento di formazione ed approvazione, ai sensi della I. reg. n. 44 del 1982, del piano regionale della attività di cava (PRAC), ha carattere differenziato e qualificato, poichè il relativo territorio è compreso tra quelli che, ai sensi dell’art. 44, comma 1, I. reg. cit., sono transitoriamente interessati all’apertura e del o all’ampliamento di cave per materiali di tipo A (sabbia e ghiaia), in attesa della entrata in vigore del PRAC, piano che il Consiglio regionale avrebbe dovuto approvare entro 12 mesi dalla entrata in vigore della stessa legge regionale, ai sensi dell’art. 42.1. reg. cit. (nel caso concreto il Tar, accogliendo il ricorso proposto contro il silenzio – rifiuto mantenuto dalla regione in seguito alla diffida rivoltale dal comune, ha stabilito che l’Amministrazione regionale ha l’obbligo di approvare il PRAC entro 12 mesi, “attesa la complessità del procedimento fissato dalla I. reg. n. 44 del 1982 e la probabile necessità di aggiornare la proposta adottata nel 1984”)“.[13]
c) Sei decisioni riguardano la Regione Lombardia:
– “Ai sensi dell’art. 9, comma 2, della legge regionale 30 marzo 1982 n. 18, Regione Lombardia, il piano settoriale delle cave, avendo lo stesso valore e gli stessi effetti dei piani regionali di settore funzionale, prevale: sulle previsioni difformi degli strumenti urbanistici e si impone immediatamente nei riguardi di chiunque. Detta prevalenza gerarchica rende intangibili i piani cave rispetto a variazioni disposte con strumenti pianificatori non aventi natura di piani territoriali regionali, con la conseguenza che, in caso di contrasto con un sopraggiunto piano di edilizia economica e popolare, le previsioni del piano cave conservano la loro validità ed efficacia“;[14]
– “Ai sensi dell’art. 7, comma 2, della L.R. 30 marzo 1982, n. 18 così come modificato dall’art. 9 della L.R. 8 agosto 1998, n. 14, non vi sono limiti di sorta alla variante al Piano Cave approvata dal Consiglio Regionale che potrà conseguentemente investire anche la parte normativa del predetto strumento“;[15]
Le amministrazioni competenti alla revisione dei piani cave non possono disporre l’introduzione di nuovi poli estrattivi se non hanno adottato previe determinazioni idonee a consentire l’esaurimento degli ambiti già contemplati nei piani previdenti“;[16]
– “Le amministrazioni competenti in materia di piano cave esercitano una ampia discrezionalità nell’individuazione delle aree estrattive. La potestà pianificatoria di cui la redazione e l’approvazione del piano sono espressione comporta infatti la qualificazione di quest’ultimo nei termini di atto generale, a fronte del quale il privato non può avere alcuna pretesa tutelata circa l’inserimento di aree di proprio interesse negli ambiti estrattivi. Ne segue che le istanze tendenti ad ottenere tale risultato, non possono comportare l’attivazione di uno specifico procedimento, sicché il Consiglio della Regione Lombardia non era onerato a rispondere all’istanza presentata dalla ricorrente relativamente al mancato inserimento dell’area di suo interesse“; [17]
– “In tema di cave non può affermarsi in base alla L.R. 30 marzo 1982 n. 18, regione Lombardia (recante nuove norme per la disciplina della coltivazione di sostanze minerali di cava», variamente modificata e, infine abrogata dall’art. 44 L.R. 8 agosto 1998 n. 14, la quale ha ridisciplinato la materia, peraltro secondo analogo schema) che un terreno, sul quale sia, di fatto, esercitata una cava e compreso nel piano provinciale delle cave non possa essere sottratto a tale destinazione (nel senso che debba obbligatoriamente continuare ad essere condotto a cava) se non previo stralcio dal piano in sede di revisione del medesimo: invero il piano delle cave è uno strumento di «programmazione regionale in materia di ricerca e coltivazione delle sostanze minerali di cava» (artt. 1 e 2) e contiene, in quanto tale, l’identificazione, tra l’altro, delle aree in cui l’attività estrattiva è «consentita» (art. 5, lett. a), previa autorizzazione amministrativa (art. 11 seg. ), non già imposta, mentre la tutela dell’interesse pubblico all’effettivo svolgimento dell’attività estrattiva non si spinge oltre la previsione dell’eventuale esercizio di poteri discrezionali – analoghi a quelli di «avocazione» di cui alla L. mineraria del 1927 – della p.a., mediante la concessione à terzi richiedenti del giacimento non coltivato dal proprietario (artt. 24 e 25)“;[18]
 – “La L.R. Lombardia n. 18 del 1982, imponendo c ë nel procedimento di formazione o revisione del Piano cave intervengono fin dalla fase iniziale di predisposizione del progetto tutti gli enti locali interessati, configura il Piano medesimo come atto complesso, derivante dal concorso di volontà di soggetti diversi. Ne conségue che la Regione, ove intenda discostarsi dalla proposta iniziale riservata alla competenza dell’Amministrazione provinciale, deve enunciare le ragioni di tale scelta“.[19]
d) Infine vanno ricordate altre due decisioni di carattere particolare:
– “La norma dell’art. 2 della L.R. 13 dicembre 1985, n. 54, facendo espresso riferimento alle esigenze di difesa dell’ambiente, del diritto alla salute dei cittadini e di recupero del patrimonio architettonico ed alle finalità di razionalizzazione delle risorse dei materiali di cava, ha previsto l’approvazione da parte del Consiglio regionale di un piano regionale del settore estrattivo. L’art. 35 della medesima legge ha poi stabilito che non si possono rilasciare, di norma, autorizzazioni per l’apertura di nuove cave sino all’approvazione del suddetto piano e, comunque, non oltre due anni dall’entrata in vigore della legge. II divieto è stato poi rinnovato con l’art. 42 della L. R. 6 dicembre 2000, n. 18, con l’art. 30 co. 2° L. R. 10/2001, ed infine con l’art. 32 L. R. 15/2002, sino all’approvazione del richiamato piano. Nell’ambito del citato quadro programmatico-normativo, la medesima L. n. 54/1985, con norme di carattere transitorio, all’art. 36 ha previsto, previa apposita attività procedimentale, il proseguimento della coltivazione delle cave in atto alla data del 8 gennaio 1986, ed all’art. 38-ter la possibilità, entro limiti espressamente determinati, di modificazione dell’area di cava in allargamento attiguo per consentire il recupero ambientale. Infine, per quanto qui più direttamente interessa, l’art. 36-bis della legge, che è norma aggiunta dall’art. 23 della L. 13 aprile 1995 n. 17, ha stabilito che per l’attività di estrazione da cava esercitata ai sensi dei suddetti artt. 36 e 38-ter, per le quali non è stata richiesta la stipulazione della convenzione col Comune, le ditte dovranno versare a tale Ente un contributo che sarà fissato in misura provvisoria dal Presidente della Giunta Regionale sulla base dei criteri fissati dalla Giunta medesima“;[20]
– “Il PRAE (Piano regionale delle attività estrattive) è lo strumento di pianificazione economica e territoriale in materia di attività estrattive: come tale individua i bacini estrattivi in maniera da consentire la copertura dei fabbisogni prevedibili in coerenza con l’ordinato assetto del territorio e con la tutela dell’ambiente e stabilisce le prescrizioni e le direttive per assicurare la più razionale coltivazione dei materiali di cava con riguardo sia ai risultati economico – produttivi che alle esigenze di tutela ecologica ed ambientale (art. 3, L.R. n. 35 del 1986, Friuli Venezia Giulia); pertanto, data la sua mancanza, deve comunque ritenersi applicabile il principio ricavabile dalla norma succitata per il quale l’azione dell’amministrazione regionale deve perseguire il contemperamento delle esigenze della produzione (attività estrattiva) con la salvaguardia dell’assetto del territorio e del patrimonio ambientale (intervento di escavazione), le cui risorse non sono inesauribili. Né è pensabile che in assenza dello strumento programmatorio, l’azione amministrativa debba limitarsi ad assentire alle richieste senza valutare la “compatibilità” dell’intervento in relazione all’assetto temporale del territorio ed alle alterazioni definitive sull’ambiente che l’intervento assentito è atto a produrre. E infatti, ai sensi dell’art. 9, L.R. n. 35 del 1986 (rubricato “Disposizioni transitorie”), fino all’adozione dei PRAE le autorizzazioni possono essere rilasciate, previa deliberazione della Giunta regionale, unicamente per motivi di interesse generale o di pubblica utilità. (lett. d) del citato art. 9 che fa espresso riferimento alle cave di materiali diversi da quelli considerati alle precedenti lettere b) e c) e, quindi, anche alle cave di sabbia e ghiaia)“.[21]

3. Rapporti tra attività estrattiva e vincoli ambientali.

In generale sul tema in parola si fa rinvio a SERTORIO, op. cit., 228 e segg..
3.1 E’ stato, ad abbondanza, confermato che a sensi degli artt. 146 e 151 d.lgs. 29 ottobre 1999 n. 490 non esiste divieto assoluto a riguardo dell’attività estrattiva, ma solo l’obbligo di munirsi di preventiva autorizzazione.[22]
3.2 Una serie di decisioni è intervenuta in modo specifico sul rapporto tra attività estrattiva in corso e successivo vincolo paesaggistico.
a)Nell’ambito di una zona nella quale la coltivazione di cave è già autorizzata, la modifica del regime vincolistico necessita di una verifica ad opera delle competenti autorità, circa la convenienza di una eventuale conferma o revoca del pregresso titolo abilitativo, attraverso la comparazione ponderata tra l’interesse superiore di natura paesaggistica ed ambientale ed il mero interesse economico prettamente conti esso al proseguimento dell’attività di estrazione“;[23]
b)Le cave ubicate in zone sottoposte a vincoli paesaggistici, già coltivate al momento dell’apposizione del vincolo, possono proseguire l’attività previo rilascio, secondo la normativa regionale, di un’autonoma autorizzazione paesaggistica, non essendo sufficiente la domanda di prosecuzione (fattispecie relativa al regime previsto dalle Leggi 22 maggio 1985 n. 37 e 9 giugno 1987 n. 13 della Regione Puglia, per le cave operanti in zone assoggettate a vincolo paesaggistico dal D.It 27 giugno 1985 n. 312, convertito con modificazioni nella Legge 431 del 1985)“;[24]
c)Le cave ubicate in zone sottoposte a vincoli paesistici, già coltivate al momento dell’apposizione del vincolo, possono proseguire l’attività solo richiedendo, in relazione alle singole normative regionali, un’autonoma autorizzazione paesaggistica, non essendo sufficiente la domanda di prosecuzione. In materia di tutela del paesaggio vige, infatti, il principio fondamentale, ricavabile da una serie di disposizioni, da interpretarsi unitariamente nel sistema, secondo cui li silenzio dell’amministrazione preposta al vincolo ambientale non può avere valore di assenso. Un regime di silenzio – assenso (e non di silenzio – diniego), escludente ogni intervento dello Stato, non è concepibile in materia di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, sicchè alla norma regionale non può essere data un’interpretazione che ne comporterebbe l’incostituzionalità. Anche alla stregua delle disposizioni recentemente introdotte dal d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (codice dei beni culturali e del paesaggio), poi, la tutela del paesaggio e delle bellezze naturali risulta affidata ad un sistema di intervento pubblico basato su un concorso di competenze statali e regionali, in una attuazione legislativa di equilibri diversi, con l’osservanza in ogni caso del principio di una equilibrata concorrenza e cooperazione tra le due competenze in relazione ai momenti fondamentali della disciplina stabilita a protezione del paesaggio“.[25]
In considerazione dell’importanza del tema si tiene ulteriormente ad osservare come l’evoluzione giurisprudenziale al riguardo si sia mossa in senso restrittivo in ordine alla prosecuzione tout court dell’attività estrattiva in corso.
Il precedente indirizzo[26] era, infatti, nel senso di consentire la prosecuzione dell’attività estrattiva in corso in presenza di una più avanzata compromissione ambientale, rimettendo alla Pubblica Amministrazione la valutazione se la prosecuzione dei lavori legittimamente iniziati possa determinare l’aggravarsi del danno ambientale attraverso gli strumenti della sospensione dei lavori e della revoca dell’autorizzazione.
Secondo l’evoluzione sopra indicata il soggetto legittimato alla coltivazione del giacimento, al sopravvenire di un nuovo vincolo, è tenuto a presentare domanda all’autorità regionale competente e potrà proseguire nei lavori sino a che la stessa non abbia negato l’autorizzazione. [27]
Nella vicenda occorre, poi, tenere conto delle norme transitorie regionali che “non facoltizzano la coltivazione di cava lesiva di vincoli urbanistici o ambientali, ma più propriamente regolamentano la procedura per sottoporre ad un vaglio aggiornato i titoli abilitativi presentati, permettendo una nuova formulazione degli interessi coinvolti alla luce della normativa sopravvenuta“.[28]

4. Attività estrattive e Parchi.

Una interessante decisione della Corte Costituzionale[29] sottolinea la differente potestà delle Regioni in presenza di parchi nazionali o regionali:
a) Nel primo caso è stato ritenuto: “illegittimo l’art. 5 commi 2, 3 e 5, L. rg. Umbria 3 gennaio 2000 n. 2, come sostituito dall’art. 5, L. rg. Umbria 29 dicembre 2003 n. 26, nella parte in cui disciplina l’attività di cava all’interno dei parchi nazionali. Premesso che, in base all’art. 117 comma 2 lett. s), cost., la «tutela dell’ambiente» non può essere qualificata come una materia riservata rigorosamente alla competenza statale, in quanto investe altre competenze che ben possono essere regionali, spettando allo Stato il compito di fissare standard di tutela uniformi sull’intero territorio nazionale, e non essendo incompatibili con detta competenza interventi specifici del legislatore regionale che, attenendosi alle proprie competenze, adottino una disciplina maggiormente rigorosa rispetto ai limiti fissati dal legislatore statale, e premesso altresì che l’art. 11 della legge quadro statale sulle aree protette (L. 6 dicembre 1991 n. 394), nel fissare gli standard di tutela uniformi, prevede, al comma 1, che l’esercizio delle attività consentite entro il territorio del parco nazionale è disciplinato con regolamento e stabilisce, al comma 3 lett. b), che nei parchi nazionali sono vietati l’apertura e l’esercizio di cave, di miniere e di discariche, nonché l’asportazione di minerali, le previsioni della legge regionale impugnata che, nel vietare l’apertura di nuove cave e la riattivazione di cave dismesse all’interno di parchi nazionali e regionali, comprese le aree contigue, consentono, al loro interno, interventi di ampliamento o completamento delle cave in esercizio e di reinserimento o recupero ambientale di cave dismesse, lungi dal disporre una disciplina più rigorosa rispetto ai limiti fissati dal legislatore statale, derogano in peius agli standard di tutela uniforme sull’intero territorio nazionale, non potendo un tale intervento trovare giustificazione nella competenza esclusiva regionale in materia di cave, giacché le disposizioni censurate, riferendosi alle cave che insistono in un parco, interfersicono con il valore ambiente, mentre solo il regolamento dell’ente parco, approvato dal Ministro dell’ambiente d’intesa con le regioni interessate, è abilitato a consentire deroghe al divieto di cava nelle aree protette“;
b) Nel secondo caso è stato ritenuto non fondata:
ad eccezione della declaratoria di illegittimità costituzionale, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5 commi 2, 3 e 5, L. rg. Umbria 3 gennaio 2000 n. 2, come sostituito dall’art. 5, L. rg. Umbria 29 dicembre 2003 n. 26, censurato, in riferimento all’art. 117 comma 2 lett. 1), cost., in quanto, nel prevedere, in linea di principio, il divieto di condurre cave nei parchi regionali, stabilisce altresì, in alcune ipotesi, la possibilità di deroghe a tale divieto. L’art. 11, L. 6 dicembre 1991 n. 394 (legge-quadro in materia di aree protette) prevede infatti tale possibilità, e pertanto le disposizioni censurate, limitandosi a riprodurre i principi fondamentali per la disciplina delle aree protette di cui all’art. 22 della medesima L. n. 394 del 1991, non consentono arbitrariamente deroghe “in peius” in materia di ambiente, giacché non esiste, per i parchi regionali, disposizione analoga a quella che, per i parchi nazionali, demanda al regolamento dell’ente parco la possibilità di prevedere deroghe al divieto di esercizio di cava, e dovendosi ritenere che, essendo i parchi regionali espressione dell ‘autonomia regionale, la disciplina delle deroghe debba, in mancanza di un regolamento adottato dal parco, essere dettata dalla regione; e, nella specie, la disciplina impugnata è rispettosa altresì del principio della partecipazione degli enti locali interessati alla gestione dell’area protetta“.[30]

5. La VIA in materia estrattiva.

Nel periodo si segnalano tre importanti decisioni in materia:
a)Le cave ai sensi della legge regionale n. 40/98 come successivamente modificata e integrata, sono obbligatoriamente sottoposte alla procedura di VIA quando superino determinate dimensioni, mentre le miniere sono sottoposte, ai sensi della medesima legge regionale, alla Verifica di compatibilità ambientale ed in modo solo eventuale alla Valutazione di Impatto Ambientale“;[31]
b)Ai sensi del d.p.c.m. 10 agosto 1988 n. 377 i progetti da sottoporre alla valutazione di impatto ambientale sono solo quelli di massima, e non anche quelli esecutivi, a meno che non alterino sostanzialmente le caratteristiche fondamentali dell’intervento“;[32]
c)Il contenuto della L.R. Puglia n. 37 del 1985 non sono state superate attraverso la successiva legislazione statale che ha concentrato la materia relativa alte attività di cave nella sfera di competenza del Sindaco, ed è proprio in virtù della predetta legge regionale che il parere comunale relativo alle deliberazioni sulla”valutazione di impatto ambientale di cui alla L.R. Puglia n. 11 del 2001 può essere reso dal Sindaco invece che dal dirigente“.[33]
In tema di VIA è, ancora, da segnalare la sentenza della Corte di Giustizia Europea[34] che ha individuato il discriminare tra un’attività estrattiva in corso da assoggettare a VIA e una economicamente da tale obbligo, nel fatto che la coltivazione debba discostarsi dal progetto originariamente autorizzato con modificazioni sostanziali rispetto all’impatto con il territorio e non riconducibili ad esigenze necessitate da ragioni di sicurezza e da varianti oggettive del giacimento non previste nel progetto originario. [35]

6. Autorizzazione per la coltivazione di cava. 

Viene confermato il principio ormai universalmente codificato che la coltivazione di cava è assoggettata ad autorizzazione.
Pertanto in presenza di nuova disciplina regionale in materia gli operatori del settore sono tenuti a chiedere nuovo provvedimento di autorizzazione: nel regime transitorio le coltivazioni in atto proseguono sino all’ottenimento dell’autorizzazione ovvero al diniego della stessa.[36]
Laddove la competenza al rilascio dell’autorizzazione sia regionale, il parere del comune è obbligatorio e non vincolante.[37]
E’ stata, ancora, confermata la valenza particolare del parere della Commissione Regionale Tecnico Consultiva, recepito dall’Organo competente come motivazione delle proprie determinazioni in materia.[38]
E così è stato ribadito che:
Il provvedimento che richiama ob relationem il parere negativo proveniente dalla Commissione tecnico-consultiva per le cave e le torbiere, è legittimo ed è da ritenersi congrua la motivazione relativa alle cause che non permettono di accogliere la domanda con cui si richiede l’autorizzazione a proseguire l’attività di estrazione“.[39]

7. Concessione in materia di cava (art. 45 L.M.).

Il Consiglio di Stato[40] ha ribadito che
L’art. 45, R.D. n. 1443 del 1927 ha canonizzato l’interesse pubblico ad un adeguato sfruttamento delle cave che, nella prospettiva accolta dalle disposizioni indicate, costituisce, analogamente alle miniere, una risorsa strategica per l’economia nazionale. Tuttavia, la prefissione di un termine per l’inizio, la ripresa o l’intensificazione dei lavori da parte del proprietario, termine al decorso del quale può essere disposta la concessione a favore di terzi in grado di coltivare la cava in modo adeguato, non può, nella Regione Umbria, a tenore della L.R. n. 2 del 2000, prescindere dall’esistenza di una previsione di piano che abbia, in conformità al disposto degli artt. 5 e 19 della citata legge regionale, previsto la possibilità di esercitare attività estrattive“.

8. Distanze.

In tema di distanze tra cava e sorgenti d’acqua è stato previsto che
Ai sensi dell’art. 6, D.P.R. 24 maggio 1988, n. 236, il divieto di apertura di cave nel raggio di 200 metri rispetto ai punti di captazione delle acque destinate al consumo umano si applica anche agli impianti dr depurazione di acque reflue, senza distinzione tra i diversi loro componenti“.[41]

9. Affitto di terreni comunali (competenza sulle controversie).

E’ stato precisato che:
Rientra nella giurisdizione del G.A., in quanto relativa a interesse legittimo dei coltivatori delle cave, la controversia avente ad oggetto la . misura. dei canoni del fitto delle cave di proprietà del Comune, stabilita discrezionalmente dal Comune stesso, nell’ambito della fissazione di valori tariffari“.

10. Attività estrattiva e risarcimento danni.

Si forma nell’alveo territoriale la sentenza del Tribunale di Roma[42] che ha ribadito il principio secondo cui:
La disposizione dell’art. 31 del R.D. 29 luglio 1927, n. 1443 (norme disciplinanti la ricerca e la coltivazione delle miniere) – che impone al concessionario l’obbligo di risarcire ogni danno derivante dall’esercizio della miniera e che, ai sensi dell’ultimo comma dell’art. 45 dello stesso decreto, è applicabile anche alle cave e alle torbiere – esclude che, in ordine a tali danni, sia configurabile anche la responsabilità del proprietario del fondo solo nel caso in cui sia intervenuta una concessione ministeriale che abbia autorizzato lo sfruttamento del fondo contro la volontà del proprietario dello stesso, e non anche quando detto sfruttamento sia stato dal proprietario concesso volontariamente e in cambio di un corrispettivo“.[43]
Sempre in materia di responsabilità va segnalata la precisazione fissata dalla Suprema Corte secondo cui:
In materia di responsabilità civile, la disposizione di cui all’art. 114 del D.P.R. n. 128 del 1959, in ordine alle misure da adottarsi a difesa della sicurezza e della salute nelle miniere e nelle cave poste a tutela di chiunque (e quindi anche di terzi estranei, ex art. 1, primo comma, del citato D.P.R. n. 128 del 1959) si trovi esposto a rischi derivanti dalle attività ivi ovvero nelle vicinanze svolte, attiene alla condotta del soggetto ed integra pertanto un’ipotesi di responsabilità soggettiva del custode (diversa da quella oggettiva su costui gravante ex art. 2051 c.c.); in ordine a tale tipo di responsabilità, la prova del fortuito (che la esclude) involge necessariamente anche l’esame della condotta del custode della “res”“.[44]

11. Sanzioni

Una prima decisione riguarda il tema della duplicazione delle sanzioni ed ha precisato che:
Ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 9 e 29, L.R. n. 127 del 1980 è sanzionato in via amministrativa l’esercizio non autorizzato dell’attività di cava, fattispecie diversa dalle ipotesi previste all’art. 6 (nomina di un direttore responsabile) e agli artt. 24, 28 e 133 (denunce varie di esercizio) del D.P.R. n. 128 del 1959 (recante disposizioni in ordine alle misure da adottarsi a difesa della sicurezza e della salute nelle miniere e nelle cave), in relazione alla quale l’art. 681 del medesimo decreto prevede una sanzione penale. Deve escludersi, pertanto, che l’irrogazione della sanzione amministrativa, di cui alla normativa regionale, comporti una duplicazione di sanzioni, vietata dall’art. 9, secondo comma, della L. n. 689 del 1981“.[45]
Una seconda si è espressa in tema di giurisdizione a riguardo delle opposizioni alle sanzioni amministrative in materia di cave.
E così la Suprema Corte ha affermato che:
A seguito della sentenza Corte cost. n. 204 del 2004, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998 nella parte in cui prevede che siano devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto “gli atti, i provvedimenti e i comportamenti” anzichè “gli atti e i provvedimenti” delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti ad esse equiparati in materia urbanistica e edilizia – da intendersi (come chiarito anche da Corte cost. n. 191 del 2006) nel senso che la giurisdizione in materia urbanistica ed edilizia non possa essere devoluta interamente al giudice amministrativo, ma solo entro limiti definiti dalla legge e caratterizzati dalla situazione giuridica soggettiva per la cui tutela si agisce – sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario, come previsto dall’art. 22 bis della legge n. 689 del 1981, tutte le controversie aventi ad oggetto le opposizioni a sanzioni amministrative in materia urbanistica ( e tra queste quelle irrogate per violazioni connesse alla gestione delle cave), in cui la situazione giuridica soggettiva di chi deduce di essere stato sottoposto a sanzione in casi o in modi non stabiliti dalla legge ha consistenza di un diritto soggettivo perfetto (Regola giurisdizione)“.[46]

12. Esclusione dei minerali dalla disciplina dei rifiuti.

In materia la giurisprudenza ha confermato ulteriormente la latitudine dell’esclusione in oggetto.[47]
In quest’alveo la Suprema Corte ha precisato che:
In tema di gestione dei rifiuti, la esclusione dal campo di applicazione del decreto n. 22 del 1997 dei materiali risultanti dalla prospezione, dall’estrazione e dall’ammasso di risorse minerali o dallo sfruttamento della cave, di cui all’art. 8 del citato decreto n. 22, è limitata ai prodotti derivati dalla attività estrattiva disciplinati dalle leggi speciali in materia di miniere, cave e torbiere, con la conseguenza che vanno sottratti dalla citata disciplina sui rifiuti soltanto i materiali derivati dallo sfruttamento delle cave nella misura in cui restino entro il ciclo produttivo della estrazione e connessa pulitura. (In applicazione di tale principio la Corte ha ricompreso nella deroga i fanghi provenienti dalla prima pulitura connessa all’attività estrattiva)“.[48]
Il tema è stato anche ripreso in sede di giustizia europea (Corte di giustizia Europea, 11 novembre 2004, in Ambiente e Sicurezza, 2005, n. 4, 89) la quale ha fissato le seguenti notazioni:
– una prima di carattere generale (e di logica interpretativa di approccio al tema), asserendo “l’obbligo di interpretare in maniera estensiva la nozione di rifiuti”;
– quale corollario di questo principio l’affermazione secondo cui un prodotto da estrazione non rientra tra i rifiuti, ove sia certo il suo riutilizzo (senza previa trasformazione).
Tale decisione si inserisce nell’alveo interpretativo emerso anche a livello nazionale.[49]
Va, infine, evidenziata la norma comunitaria[50] che ha regolamentato l’utilizzo di carattere strettamente fisico dei vuoti di miniera.
a) E così in conformità agli obiettivi perseguiti dalla politica comunitaria in materia di ambiente, al fine di ridurre l’effetto negativo sull’ambiente o sulla salute umana derivante dalla gestione dei rifiuti prodotti dalle industrie estrattive, la citata direttiva (art. 10) ha previsto che:
Gli Stati membri provvedono affinché l’operatore che utilizza a fini di ripristino e costruzione i rifiuti di estrazione per la ripiena dei vuoti di miniera creatisi tramite estrazione superficiale o sotterranea adotti i provvedimenti adeguati per:
1) garantire la stabilità dei rifiuti di estrazione ai sensi, mutatis mutandis, dell’articolo 11, paragrafo 2;
2) impedire l’inquinamento del suolo e delle acque di superficie e sotterranee ai sensi, mutatis mutandis, dell’articolo 13, paragrafi 1, 3 e 5;
3) assicurare il monitoraggio dei rifiuti di estrazione e dei vuoti di miniera ai sensi, mutatis mutandis, dell’articolo 12, paragrafi 4 e 5“.
b) Altro percorso alternativo, per il riutilizzo dei siti minerari con particolare riferimento a quelli che sono stati oggetto di coltivazione in sotterraneo, si è di recente attivato e si sta sviluppando tramite l’istituzione dei parchi minerari a fini turistico – culturali.[51]
Si apre, a questo riguardo, una nuova prospettiva di fruimento dei siti minerari dismessi con possibilità di riutilizzi sia sotto il profilo culturale, storico e ambientale sia sotto il profilo economico – turistico.
Ci si augura che questa sia l’evoluzione futura al cessare della coltivazione dei singoli siti estrattivi, superando, ove possibile, la minimalità della semplice ricomposizione ambientale, per pervenire a riutilizzi alternativi del sito con un valore aggiunto di carattere sia ambientale, sia culturale, sia di nuovo fruimento del sito stesso e tutto ciò in cooperazione propositiva tra Amministrazione Pubblica e operatore privato.[52]