6 – L’upstream italiano tra opposizione e consenso

 

6.1  I falsi miti sull’impatto dell’upstream petrolifero

6.2  Governare i rischi: il controllo e il monitoraggio della sicurezza

6.3  Alle radici del dissenso

6.4  La comunicazione del rischio

6.5  Le esperienze di altri paesi: quali insegnamenti?

6.6  Quando scoprire il petrolio diventa una sfortuna: soluzioni per l’anomalia italiana

 

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Il modo migliore di trattare le questioni ambientali è assicurare la partecipazione di tutti i cittadini interessati ai diversi livelli. Al livello nazionale, ciascun individuo avrà adeguato accesso alle informazioni concernenti l’ambiente in possesso delle pubbliche autorità, comprese le informazioni relative alle sostanze ed attività pericolose nella comunità, ed avrà la possibilità di partecipare ai processi decisionali. Gli Stati faciliteranno ed incoraggeranno la sensibilizzazione e la partecipazione del pubblico rendendo ampiamente disponibili le informazioni. Sarà assicurato un accesso effettivo ai procedimenti giudiziari ed amministrativi, compresi i mezzi di ricorso e di indennizzo.”

Dichiarazione di Rio sull’Ambiente e lo Sviluppo (1992)

 
 

6.1 I falsi miti sull’impatto dell’upstream petrolifero

 

Lo sviluppo dell’upstream petrolifero italiano ha trovato negli ultimi due decenni un ostacolo spesso insormontabile nelle opposizione locali rafforzate dall’indifferenza, almeno sinora, della politica nazionale – tutta proiettata al sostegno di altre opzioni energetiche socialmente molto più critiche (si pensi a quella nucleare) – e col sostanziale sostegno dei mass media. In due regioni chiave come Abruzzo (Miglianico) e Basilicata si sono concentrate le maggiori ostilità attraverso la capillare azione dell’associazionismo locale che ha veicolato messaggi di netta contrarietà a qualsiasi attività energetica nella regione, forte del sostegno di esperti – o presunti tali – frutto per lo più di prevenzioni ideologiche.

 

Sbaglia chi crede non necessario dare rilievo alle posizioni delle popolazioni locali o di chi le rappresenta – a livello istituzionale o di associazionismo – come di ogni altro portatore di interessi (stakeholder). Non possono comunque neanche sottacersi i costi prodotti all’economia del Paese dal generalizzato diritto di veto, che consente a tutti di impedire agli altri di fare senza che nessuno riesca a fare. Un potere, questo, rafforzato dalla modifica costituzionale apportata all’art. 117 che ha avuto spesso esiti contradditori, producendo uno stallo dell’iter autorizzativo delle attività di sviluppo degli idrocarburi.

 

Questo accade in Italia in modo patologico nell’intero spettro delle fonti di energia e della tipologia di investimenti – si tratti di attività petrolifere, rigassificatori, eolico o quant’altro – indipendentemente dall’entità dei loro impatti sull’ambiente e dalla severità della legislazione per risolverli o contenerli. Così è stato per l’opposizione alle attività estrattive, rafforzata dalla mancanza di comunicazione e di diffusa mala/disinformazione edificata su argomentazioni parziali che hanno consolidato i falsi miti dell’energia Made in Italy. Di seguito cercheremo di approfondirne alcuni.

 

L’Italia è un paese povero di risorse energetiche

La povertà di risorse energetiche ha segnato la storia economica del nostro paese sin dagli albori della rivoluzione industriale da noi ritardata di mezzo secolo dalla scarsità delle risorse carbonifere su cui si fondava. Lamentarsi di tale scarsità non può significare comunque darla per scontata addirittura alimentandola. Il patrimonio di idrocarburi italiano – che ha contribuito non poco al “miracolo economico” del Dopoguerra – va riletto all’interno del contesto europeo dove l’Italia, diversamente da quanto si sostiene, occupa una posizione non marginale, al di là dei grandi produttori del Nord Europa. Posizioni raggiunte nonostante la pochezza degli investimenti consentiti nella ricerca di nuove risorse e il basso tasso di sfruttamento di quelle rinvenute, con una potenzialità di raddoppio della quota di copertura della domanda interna.

 

Altro mito è la presunta pessima qualità del petrolio estratto. Secondo informazioni artatamente diffuse quello della Basilicata sarebbe,   con terminologia tutt’altro che scientifica, “amaro e pesante”. Al di là dell’ambiguità linguistica – il petrolio è di qualità sweet o sour che non è propriamente dolce/amaro, ma piuttosto dolce/solforoso – le risorse petrolifere italiane per la maggior parte non sono affatto di scarsa qualità. Se è pur vero che alcune presentano un elevato contenuto di zolfo, nel caso della Basilicata, il petrolio è classificabile di alta qualità ed è anche su questo aspetto che si è basato l’interesse delle compagnie estere. Insomma, di “amaro” in Basilicata c’è solo il liquore.. ed anche quello è di alta qualità.

 

L’estrazione frena il turismo

Il turismo è da sempre, o dovrebbe essere, una delle principali leve della nostra economia grazie al valore del nostro patrimonio artistico, culturale, paesaggistico. Lo sviluppo della filiera turistica è, tuttavia, spesso frenato da problematiche del tutto slegate dallo sviluppo delle risorse energetiche a partire dal gap infrastrutturale dei trasporti o dall’inefficiente gestione del patrimonio culturale. Al contrario, proprio tali risorse di idrocarburi hanno generato proventi in parte destinati al sostegno di iniziative volte al rilancio turistico del territorio. Lo sviluppo energetico di un territorio non deve mai trascurare la tutela dell’ambiente e del paesaggio. Sostenere però che lo sviluppo del primo sia di ostacolo al secondo è affermazione azzardata e indimostrata per due ragioni: (a) perché dovrebbe valere per ogni tipologia di infrastruttura industriale; (b) perché non trova riscontro nella realtà dei fatti come fotografata dai dati sul turismo.

 

Studio RIE - CAP2_tab19

 

La Basilicata, con poco più di un terzo del territorio interessato da titoli minerari ha attirato nel 2010 appena lo 0,2% dei turisti stranieri (concentrati per lo più sulla costa tirrenica), quel che potrebbe avvallare quanto sostenuto da chi sostiene che il petrolio sia di ostacolo al turismo. Se le cose stessero così questo dovrebbe valere anche per altre regioni interessate dai titoli minerari. I dati dicono tutt’altro. Facendo una comparazione con l’Emilia Romagna si può notare, ad esempio, come, pur avendo quasi la metà del suo territorio interessata da attività di sviluppo degli idrocarburi, essa si classifichi come quinta tra le regioni con maggior flusso turistico straniero col 6,2% del totale.

 

Comparando i dati turistici interregionali si evidenzia come i 94.000 stranieri che hanno visitato la Basilicata siano pari a quelli del Friuli Venezia Giulia in appena 17 giorni. Considerati i problemi di sviluppo della Basilicata – con una disoccupazione diffusa (12% contro una media nazionale dell’8,4% nel 2011) specie giovanile – è indubbio che gli introiti derivanti dalle attività upstream, se ben valorizzati, potrebbero costituire una fonte di ricchezza mentre il rafforzamento degli investimenti potrebbe consentire il consolidamento di un’imprenditoria locale nelle attività strumentali a quella strettamente mineraria.

 

Le royalties: una svendita del territorio ai petrolieri

La fiscalità italiana, di cui solo una parte è rappresentata dalle royalties, risulta essere in linea con quella dei maggiori paesi OCSE. Non può, quindi, sostenersi che le condizioni fiscali del nostro Paese costituiscano una “svendita” del territorio, benché finalizzate all’attrazione di capitali esteri – da considerarsi un bene data anche la grave crisi della nostra economia. L’Italia è tra i pochi paesi che prevedono ancora delle royalties, abolite nei due più grandi produttori europei: Regno Unito e Norvegia. Spesso vengono confuse e comparate le percentuali italiane delle sole royalties con la ben più elevata complessiva tassazione degli altri paesi. Confronto che non vede comunque la fiscalità italiana particolarmente favorevole alle compagnie che operano nel nostro Paese.

 

Il problema di fondo, che ha in parte alimentato il diffondersi di questo “falso mito”, riguarda piuttosto il modo in cui il denaro confluito alle casse pubbliche viene redistribuito e speso. Il “Patto di Stabilità” determina i vincoli di spesa che producono il paradosso dell’impossibilità di impiegare risorse, come quelle derivanti dall’attività estrattiva, che costituiscono un avanzo di competenza economica. Il punto non è quello di uscire dal Patto, ma di alleggerirne i vincoli sottraendone risorse, come i proventi del petrolio, che non dovrebbero concorrere al saldo del Patto perché “risorse di compensazione ambientale e non frutto di indebitamento”. Oltre a questo aspetto, va sottolineato il fatto che il ricavato proveniente dalle royalties non entra interamente nelle casse comunali che ne beneficiano solo per il 15% del totale, contro il 30% che va allo Stato e il 55% alla Regione. Merita rilevare però come a decorrere dal 1° gennaio 1999, per le concessioni ricadenti nelle regioni a Statuto Ordinario incluse nel Mezzogiorno, l’aliquota destinata allo Stato è direttamente corrisposta alla Regione. Conclusione: i soggetti più interessanti dalle attività petrolifere sono quelli che ne beneficiano di meno in termini monetari.

 

Il petrolio non crea sviluppo socio-economico

Affermazione del tutto non veritiera se solo si pone attenzione al milione di occupati in più in pochi anni grazie alle shale revolution 27 che va drasticamente modificando l’assetto energetico americano. Questo falso mito si classifica, insieme a quello legato al turismo, per la forte discrepanza tra i contesti regionali interessati dalle attività energetiche nazionali.

 

Come è emerso dalla ricostruzione delle realtà distrettuali industriali, lo sviluppo imprenditoriale trainato dagli idrocarburi è concentrato nel Nord Italia. Queste realtà sono il frutto della lunga storia petrolifera del nostro Paese. Nel Sud, con una storia ed un’esperienza molto più recente, la crescita di un distretto industriale è ancora in divenire sebbene con prospettive di sviluppo come dimostrano le iniziative avviate e le politiche di formazione volte alla creazione di un bacino di lavoratori specializzati.

 

Per tradurre le aspettative in realtà, ci si dovrebbe interrogare sugli eventuali errori commessi e comprendere le ragioni di uno sviluppo concentrato solo in alcune Regioni e del perché un’area cruciale come la Basilicata fatichi a concretizzare la propria crescita economica. Oltre all’esperienza che può trarsi dalle realtà industriali più avanzate, un fattore importante riguarda la gestione dei proventi derivanti dall’estrazione petrolifera. Per ottenere sviluppo l’iniezione di denaro deve essere finalizzata alla produzione di altra ricchezza attraverso investimenti in nuovi progetti imprenditoriali più che nel risanamento dei conti pubblici. Il paradosso della Basilicata è ben visibile nella mancata spesa della gran parte delle risorse generate dallo sfruttamento del petrolio, che in un decennio hanno raggiunto i 560 milioni di euro, destinate talora a supplire alle carenze dello Stato centrale o a finanziare, secondo taluni, “misure assistenziali”.

 

L’impatto ambientale delle attività estrattive è inaccettabile e incontrollato

Le attività estrattive hanno un indubbio rischio di impatto ambientale sul territorio. Quel che le caratterizza è una tecnologia d’avanguardia, una normativa stringente, una cultura della sicurezza, un’esperienza maturata in decenni di attività nella maggior parte delle aree petrolifere mondiali. Come per qualsiasi attività umana, il rischio zero non può essere garantito. La risposta non sta nella rinuncia, ma nel saperne governare i rischi. Non possono essere sottovalutati gli sforzi dell’industria italiana nello sviluppo delle tecnologie e conoscenze necessarie a garantire un’elevata tutela ambientale; a riprova di ciò va evidenziato come, nonostante la forte intensificazione delle attività E&P nel periodo 1970-1990, che fece registrare una media delle perforazioni di circa 100 pozzi/anno, non si ricordi alcun impatto di grande rilievo sull’ambiente. Di più, negli ultimi 10 anni non sono stati riscontrati casi di blow-out nei pozzi offshore dei mari italiani, contro una media europea e mondiale nell’intorno di 1,8-1,3 per mille pozzi perforati.

 

È sintomatico quanto scriveva Felice Ippolito, professore di geologia, quattro decenni fa:

 

“Mentre l’inquinamento da fonti terrestri (impianti industriali, raffinerie) e da trasporti marittimi (lavaggio petroliere, perdite, ecc.) è affatto incontrollato, l’eventuale inquinamento da ricerche e coltivazioni di idrocarburi è prettamente controllato ed esiste in merito una precisa e severa regolamentazione già predisposta dai competenti uffici del Ministero dell’Industria e del Commercio

 

concludendo che

 

sarebbe auspicabile che le autorità regionali o comunali, che talvolta scompostamente si agitano contro le ricerche di idrocarburi, pensassero invece seriamente a tutte le sostanze inquinanti organiche e inorganiche che i litorali, quali ad esempio quello campano, versano nei golfi antistanti in gran parte trasformati, come quello di Napoli, in maleodoranti cloache

 

Non può nascondersi che il modo con cui si contrastano queste attività estrattive è molto più intenso rispetto ad altre attività altrettanto, se non più, inquinanti. Rispetto a ciò, va sottolineato come lo sviluppo del petrolio domestico determini una riduzione del transito delle petroliere nel Mediterraneo, attività certamente più inquinante e che solleva un vero problema ambientale nell’ambito petrolifero. Va anche detto che non voler rinunciare ai benefici delle risorse energetiche non accettandone i costi, anzi lasciando che essi siano sopportati da altri, riflette una opposizione ideologica a queste attività. Chi la fa propria non rinuncia all’impiego dei derivati del petrolio, ma non accetta che il greggio sia prodotto in casa propria. L’opposizione dovrebbe, semmai, avere un fondamento costruttivo e propositivo che stimoli al miglioramento delle misure di sicurezza, all’aumento dei controlli, alla definizione di buone pratiche per accrescere la sostenibilità di tali attività.

 

La sostenibilità e la sicurezza non si dimostrano collegati al concetto statico dell’assoluta assenza di rischi, bensì ad una visione dinamica basata sull’avanzamento tecnologico acquisito dalla scienza, regolato dalla politica, accettato dalla società. Il problema di fondo riguarda non solo l’impatto ambientale di tali attività ma piuttosto l’incapacità, questa sì tutta italiana, di stabilire un serio confronto pubblico fondato su una completa informazione che permetta a chi di dovere di spiegare l’impatto sull’ambiente insieme alle misure di contrasto che si intendono intraprendere, coinvolgendo così le popolazione nei processi decisionali.

 

Secondo una frase spesso ripresa dalle opposizioni locali: “Nulla v’è che induca l’uomo a molto sospettare, quanto il poco conoscere”. La carenza di conoscenze, di informazioni, di confronto sono alla base di una sfiducia collettiva alimentata dai mass media e che, unita alle lentezze burocratiche e ai ridondanti processi autorizzativi, rendono gli investimenti in Italia sempre più difficili se non impossibili. Temi che analizzeremo di seguito nella convinzione che i rischi non vadano sottaciuti, bensì governati e gestiti con sapienza ed efficacia.

 


 

 

6.2 Governare i rischi: il controllo e il monitoraggio della sicurezza

 

L’industria italiana è costituita da un ampio numero di realtà imprenditoriali di grande, su tutte Eni, e medio-piccola dimensione che hanno raggiunto livelli di specializzazione e d’avanguardia di risonanza mondiale. Molte di queste realtà forniscono servizi di sicurezza e tutela ambientale nelle attività precedenti e successive alla messa in produzione di un campo petrolifero. Il loro raggio d’azione è esteso a tutte le attività upstream – (a) prospezione sismica; (b) perforazione dei pozzi; (c) messa in produzione dei giacimenti scoperti; (d) smantellamento delle strutture alla fine della loro vita produttiva – fino al recupero del sito contaminato una volta ultimata l’attività estrattiva.

 

Tra i rischi più severi vanno ricordati la subsidenza, l’emissione di gas ad effetto serra, lo sversamento in mare o a terra di volumi consistenti di petrolio in caso di incidenti e il trattamento e lo smaltimento dei reflui solidi, liquidi, gassosi. Le problematiche ambientali connesse alle attività di ricerca e coltivazione degli idrocarburi non si devono sottacere bensì gestire con misure di sicurezza adeguate, controllate da una normativa stringente e migliorate con l’uso di nuove tecnologie. Bisogna tuttavia ricordare che l’elevata consapevolezza di tali rischi ha generato nell’industria una sempre maggiore attenzione alla sostenibilità ambientale favorendo lo sviluppo di un’intera filiera produttiva di servizi ambientali, quali le bonifiche industriali, il recupero dei siti contaminati, il trattamento e la gestione dei rifiuti, il monitoraggio del sottosuolo, la cattura e lo stoccaggio di CO2, il trattamento e il recupero delle acque. Singolare è, nel caso degli impianti offshore, l’utilizzo di un approccio alternativo alla dismissione che prevede il riutilizzo delle piattaforme per scopi diversi, in particolare come barriere artificiali e aree di ripopolamento della fauna.

 

Mentre le prime sperimentazioni si sono diffuse nel Golfo del Messico e in Giappone, in Italia è famoso il caso del relitto della piattaforma «Paguro», divenuto oggi un vettore non solo scientifico ma anche turistico, per gli amanti delle immersioni subacquee.

 

Il punto di incontro tra l’assieme di costi/benefici che gravano sulle imprese o sulle comunità locali stabilisce l’accettabilità sociale del progetto. A tal fine è di vitale importanza per le imprese sapersi confrontare con i diversi protagonisti dei processi decisionali. I tradizionali parametri di performance dell’industria energetica sono stati integrati da indicatori che ne misurano le performance sociali e ambientali. Più di altre, l’industria petrolifera ha imparato che sottostimare tali problematiche causa una serie di ripercussioni in termini di reputazione e di costi non indifferenti e niente affatto trascurabili.

 

Oltre agli avanzamenti tecnologici e legislativi in tema di salvaguardia ambientale dell’upstream petrolifero, un ruolo importante è assolto dall’aspetto comportamentale. I rischi delle attività estrattive necessitano della costante garanzia di controlli e dell’affidabilità delle misure di sicurezza preposte. Le agenzie di controllo sono presenti a diversi livelli – nazionale, regionale, provinciale – e gestiscono, ognuna secondo specifiche responsabilità, i controlli necessari.

 

Oltre alla Valutazione di Impatto Ambientale (VIA), generalmente di competenza ministeriale, che agisce a monte del progetto, esiste una serie di enti e istituti che lavorano su base locale – una volta che il progetto è entrato nella fase operativa – attraverso il monitoraggio della qualità dell’ambiente. Lo schema che segue esemplifica il sistema di governance locale in Basilicata nel controllo e monitoraggio delle attività collegate al petrolio.

 

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Al di là della schematizzazione di un modello molto più complesso, quel che preme sottolineare è il ruolo delle agenzie e istituti locali. Il Protocollo d’Intesa sottoscritto da Eni e Regione Basilicata il 18 novembre 1998 aveva previsto la costituzione di progetti di monitoraggio ambientale e di un Osservatorio Ambientale della Val D’Agri inaugurato lo scorso anno. Le responsabilità del monitoraggio cadono in primis su Eni che, in base alla legge regionale n. 12 del 6 aprile 1999, ha l’obbligo di fornire alla popolazione locale i dati giornalieri sull’estrazione e sul monitoraggio ambientale.

 

Un ruolo chiave nell’attività di monitoraggio è poi assolto dall’Agenzia Regionale per la Protezione dell’Ambiente della Basilicata (ARPAB) istituita nel 1997 e preposta al monitoraggio ed al controllo dei fattori di rischio per la protezione dell’ambiente e all’informazione della cittadinanza sui risultati raccolti. L’ARPAB gestisce dal 2001 i controlli sulle risorse idriche locali attraverso l’analisi chimico-fisica, batteriologica, biologica dei campioni prelevati mensilmente a valle e a monte dei corsi d’acqua superficiali 28.

 

Il contesto della Val d’Agri è considerato dal Consiglio Nazionale delle Ricerche (CNR) uno “straordinario laboratorio naturale per sperimentare nuove tecnologie per la protezione dell’ambiente e la sicurezza dei cittadini”. Per tale ragione, il CNR è presente con l’Istituto di Metodologie per l’Analisi Ambientale (IMAA) con sede principale presso l’Area di Ricerca di Potenza ed un Polo a Marsico Nuovo nella Val d’Agri. In particolare, il centro è interessato allo studio del contenuto del black carbon (BC), un inquinante emesso dalla combustione di un qualsiasi carburante carbonaceo e contenuto in prevalenza nel particolato fine PM2.5 e sta conducendo prime misurazioni sperimentali in Val d’Agri.

 

Dalle molteplici attività di monitoraggio introdotte in Val d’Agri relativamente alle attività estrattive, l’impegno dei diversi attori locali nel controllo dei rischi connessi al pe La costituzione dell’Osservatorio Ambientale è certamente positiva per gli auspicabili miglioramenti nella diffusione delle informazioni ai cittadini attraverso la creazione di una banca dati aggiornata e consultabile da tutti e nel perfezionamento della gestione dei dati raccolti. La presenza, all’interno degli organi di gestione dell’Osservatorio, di rappresentanti della società civile e dell’associazionismo ambientalista non può che essere vista positivamente quale valore aggiunto in termini di trasparenza e di tutela della popolazione locale.

 


 

 

6.3 Alle radici del dissenso

 

Al di là della contrapposizione di interessi tra lobby diverse, l’opposizione alle grandi opere in Italia, in modo molto più consistente che in altri paesi, sembra essere il prodotto di un’opinione pubblica stanca e disillusa: “figlia – secondo il Prof. G.B. Zorzoli – della sfiducia generalizzata nei confronti delle istituzioni (incluse le imprese a partecipazione pubblica), di cui il discredito dei partiti rappresenta solo la punta dell’iceberg”. Tale sentimento negativo acquista ulteriore intensità quando viene associato all’industria petrolifera – che paga anche errori del passato e l’immagine negativa che l’accompagna in un tutt’uno indistinto rispetto all’assieme delle sue attività – trovando sostegno in due correlati fenomeni:

 

  • lo storico disinteresse per le risorse energetiche nazionali a livello centrale di governo e
  • l’asimmetria negativa delle informazioni fornite dalla generalità dei massmedia.

Studio RIE - CAP2_fig.35

 

Va sottolineato, infatti, come l’opzione “risorse nazionali” non abbia storicamente mai avuto un ruolo di primo piano nel dibattito sulla politica energetica italiana. Dai piani energetici degli anni 1970-1980, in modo opposto a quanto accadeva negli anni 1930-1950, emerge una totale indifferenza allo sviluppo della produzione nazionale di idrocarburi. Alla crisi petrolifera di allora si rispondeva piuttosto con un affrancamento dal petrolio importato attraverso la   diversificazione   delle   fonti, illusoriamente   incentrata sul nucleare e fattivamente sul gas, e con la razionalizzazione degli usi.

 

Il disinteresse politico è stato sorprendentemente elevato nonostante l’immagine mediatica del petrolio nazionale non soffrisse di alcuna cattiva reputazione se non per l’immagine negativa spesso associata ai “petrolieri”. La Fig.35 riporta alcuni titoli di giornali degli anni ‘70 che raccontano lo stato d’animo di una nazione forte della scoperta del petrolio in Val Padana. I toni sono talora neutri, ma sempre contraddistinti dal segno della speranza e comunque opposti a quelli oggi dominanti. Al di là dell’immagine pubblica positiva, l’indifferenza politica di quegli anni sembra ancor più irragionevole in vista degli effetti positivi collegati allo sviluppo del petrolio nazionale e all’assenza di palesi controindicazioni come avveniva nel caso del nucleare.

 

Un atteggiamento assai diverso rispetto al trattamento assegnato ad altre importanti tematiche energetiche la cui rilevanza ha trovato riconoscimento a livello centrale. Altro punto nevralgico è il modo in cui il “petrolio italiano” è stato presentato dai mezzi di comunicazione che hanno veicolato messaggi per lo più negativi, secondo il principio “bad news is a good news”. Non può non sottolinearsi l’asimmetria informativa sulle diverse opzioni: con una massima rilevanza, generalmente di segno positivo, assegnata alle risorse rinnovabili, al di là del loro effettivo impatto, e la minima rilevanza assegnata alla ricerca e valorizzazione delle risorse nazionali di idrocarburi, sotto un’immagine per lo più negativa.

 

Un’asimmetria informativa ed un’assenza di pluralismo delle posizioni oggettivamente favorita dal silenzio di un’industria – non solo petrolifera – che ha preferito più spesso tacere che difendersi e che, evidentemente, in Italia non dispone di quella capacità di lobby che normalmente le si imputa. Alla luce di tutto ciò emerge come il dibattito energetico nel nostro Paese sulle diverse possibili opzioni è stato sinora completamente disancorato da una qualsiasi analisi dei rispettivi costi/benefici e, quindi, dalla loro capacità di conseguire gli obiettivi attesi in condizioni di efficiente allocazione delle risorse, minimizzazione dei costi, efficacia delle azioni. Le scelte avviate, che condizioneranno per molti anni la dinamica del sistema energetico nazionale, sono parse così come l’esito casuale della contrapposizione di interessi coalizzati piuttosto che di una chiara individuazione programmatica degli interessi sistemici e generali del paese.

 


 

6.4 La comunicazione del rischio

 

La Fig.36 riassume alcuni titoli di giornali da cui si evidenzia il modo assolutamente negativo con cui si propone l’immagine dell’industria petrolifera che opera in Italia e la possibile valorizzazione delle risorse petrolifere nazionali. La parzialità, la faziosità, l’eccesso con cui ci si scaglia contro un settore cardine per ogni sistema-paese non possono non avere un ruolo dominante nell’orientare le posizioni di avversità dell’opinione pubblica, specie trattandosi di comunicazione dei rischi connessi all’attività petrolifera. Sarebbe già importante promuovere un pluralismo di opinioni ed una diversificazione delle informazioni in grado di far maturare una capacità critica nei confronti delle informazioni che vengono veicolate siano esse in forma di suoni, immagini, parole.

 

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La ricerca del sensazionalismo si è palesata in modo sintomatico col tragico evento sismico che ha sconvolto l’Emilia Romagna quando si è arrivati a sostenere che alla sua origine potevano esservi attività di fratturazione idraulica in profondità (fracking) nello sfruttamento di shale gas o perforazioni per la costruzione di uno stoccaggio di gas. Il fatto che né l’una né l’altra affermazione fossero minimamente veritiere non ha avuto praticamente rilievo sulla stampa, tranne che per alcuni casi, così da farle ritenere come tali nella percezione dell’opinione pubblica.

 

A tale proposito è opportuno sottolineare come l’informazione sia spesso, se non per lo più, veicolata oltre che dai mass media tradizionali (giornali, televisione, radio) da nuovi strumenti di comunicazione quali in particolare i blog: una nuova piattaforma mediatica dove chi si oppone alle ricerche di idrocarburi scambia e diffonde proprie opinioni e informazioni. Qui si gioca la partita del consenso. Il vuoto che pervade il confronto e il dibattito pubblico in Italia ha favorito il nascere di queste “zone franche” nelle quali chi si reputa, magari a ragione, escluso dal processo decisionale si arroga il diritto di avanzare qualsiasi accusa spesso senza alcuna base fattuale e senza alcuna presa di responsabilità.

 

Oltre a sottolineare la centralità della comunicazione nel processo di costruzione del consenso è necessario chiarirne un aspetto fondamentale: il fatto che su ogni questione vi sono opinioni che fanno leva su argomentazioni ed interessi diversi che richiamano, a loro volta, rischi e percezioni diverse. Mettere a confronto le posizioni degli stakeholder è un’assoluta priorità per adottare scelte di interesse generale.

 

Dall’intervista al Prof.    Luigi    Pellizzoni,     sociologo    dell’ambiente    ed    esperto    di comunicazione del rischio, sono emersi alcuni punti essenziali:

  • i rischi percepiti sono maggiori quanto più la loro fonte è nuova e sconosciuta”. Un aperto dibattito ne favorisce una maggiore conoscenza che consente di ridurre la paura ed accrescere la consapevolezza;
  • i rischi percepiti sono maggiori quanto più la fonte viene vissuta come imposta da altri piuttosto che personalmente scelta”. Da un dibattito aperto possono emergere contributi che arricchiscono il processo di decision making rendendovi partecipi tutti i portatori di interesse in modo da giungere alla decisione finale senza che essa sia percepita come una imposizione.

È la politica a dover farsi carico di salvaguardare le istanze e di gestire un dibattito aperto e informato, tenendo presente che il fine ultimo di ogni processo decisionale dovrebbe comunque essere quello, appunto, di adottare decisioni in qualunque direzione possano muovere. Il nostro Paese ha estremo e urgente bisogno di tornare ad investire e di farlo in un contesto di tutela e sostenibilità ambientale. Lo sfruttamento delle risorse di idrocarburi assume, da questo punto di vista, un’elevata valenza economica, geopolitica, strategica.

 

La realizzazione delle opere necessarie a tale sfruttamento avendo un impatto rilevante sui territori interessati richiede come pre-condizione una partecipazione dei cittadini ai processi decisionali che non può comunque protrarsi in tempi indefiniti e creare situazioni di prolungata incertezza che causano, come avvenuto, una rinuncia degli investimenti, un innalzamento dei loro costi, un disincentivo ad entrare dei capitali esteri o un incentivo ad uscire. Un obiettivo complesso che può essere raggiunto solo se frutto di una corresponsabilità nell’implementazione delle scelte.

 

Le difficoltà sono molte ed in gran parte imputabili – secondo il Rapporto 2011-2012 di Italiadecide sul “Governo dell’energia per lo sviluppo del Paese” – al

 

“particolare indice di complessità territoriale dell’Italia, alle fratture che la attraversano […] e alle ulteriori eterogeneità, ai particolarismi e alle conflittualità che ne derivano o si aggiungono”.

 

Da qui,

 

“il groviglio normativo, burocratico e giurisdizionale che si è stratificato nel tempo e che costituisce la maggior barriera allo svolgimento degli interessi unitari del paese, anche quando essi sono chiaramente individuati, rispetto agli interessi settoriali e particolari che il groviglio tutela”.

 

Guadagnare il consenso delle popolazioni è condizione auspicabile ma non dirimente per l’attuazione di politiche volte al conseguimento di interessi generali. La difesa dell’ambiente ne deve costituire un vincolo, ma non il localismo che ne faccia un uso meramente strumentale se non funzionale ad interessi di parte. La distribuzione geografica degli asset energetici fa sì che ogni comunità possa causare danni ed imporre costi ad altre comunità, potendo a sua volta essere da queste danneggiata. Se non vi sarà piena consapevolezza della stretta interdipendenza che lega gli uni agli altri, se non vi sarà un pieno recupero dello spirito di solidarietà nazionale che consentì all’indomani del Dopoguerra di conseguire risultati straordinari, se non maturerà una piena consapevolezza degli interessi generali connessi all’energia nelle sue diverse problematiche, il nostro paese non potrà riprendere un sentiero di crescita mentre la spirale di declino della nostra economia non potrà che aggravarsi.

 

È necessario un cambiamento radicale del modo in cui viene formulato il policy making per rendere le scelte di investimento più partecipate e, quindi, più legittimate ed efficaci. Questo vale per ogni tipo di investimento strategico che sia legato allo sviluppo delle risorse nazionali o ai grandi progetti della sostenibilità energetica. Il cambiamento verso una maggiore competitività passa per il sentiero della partecipazione e della responsabilità diffusa. Essere pro o contro qualcosa non basta. È tempo di superare l’auto- referenzialità e la contrapposizione per dirigere gli sforzi verso un maggiore confronto, ma aperto e certo nel suo approdo finale. Analizzare le esperienze di altri paesi, come Francia e Regno Unito, che sono riusciti a rendere il processo decisionale partecipato e condiviso è di una qualche utilità.

 


 

 

6.5 Le esperienze di altri paesi: quali insegnamenti?

 

L’esperienza francese trova fondamento nella legge “Barnier” del 1995 che marca l’introduzione in Francia del principio della partecipazione pubblica nelle decisioni di interesse nazionale e pone le basi per la nascita, nel 1997, della Commission Nationale du Débat Public (CNDP): un organismo ad hoc incaricato di organizzare e gestire la partecipazione dell’opinione pubblica e delle associazioni locali nel processo decisionale sulla realizzazione delle grandi opere pubbliche d’interesse nazionale.

 

L’organizzazione del Débat Public viene affidata in sostanza ad  una parte terza indipendente, riconosciuta come tale, che ne stabilisce l’ammissibilità, la durata e le modalità per assicurarne eque condizioni di accesso, ma anche di stabilire tempi certi alla fase di confronto per evitare un eventuale stallo nell’iter decisionale. Le procedure chiave del dibattito sono:

  • stesura di un documento che evidenzi caratteristiche e finalità del progetto;
  • assemblee pubbliche nelle quali si illustra il progetto, si confrontano posizioni pro e contro, si prospettano eventuali alternative;
  • pubblicazione online delle opinioni espresse da cittadini singoli o organizzati;
  • stesura di un rapporto sul dibattito il cui contenuto dovrà essere tenuto in conto dal responsabile del progetto nelle decisioni finali di investimento.

Nel 2002, la Francia ha aggiunto un tassello al processo di consultazione pubblica con la trasformazione della CNDP in Autorità amministrativa indipendente, l’estensione dei casi in cui ne è richiesta la consultazione – ampliata a progetti privati (non solo statali) e di interesse ambientale e territoriale (non solo di interesse nazionale) – con l’introduzione dell’obbligo per il responsabile del progetto di rendere pubbliche le decisioni prese, la possibilità per l’Autorità di definire le modalità di consultazione pubblica (dibattito pubblico o concertazione raccomandata) e i soggetti coinvolti nel processo di partecipazione.

 

Nel 2010, sotto l’impulso della Grenelle Environnement – organizzazione che si prefigge di definire i grandi orientamenti della politica di governo in materia di sviluppo sostenibile – è stata approvata una legge che amplia lo scopo del dibattito pubblico alle modalità d’informazione e partecipazione dell’opinione pubblica conferendo maggiori competenze alla Autorità. Al fine di tutelare il dialogo e la trasparenza, la legge le riconosce la possibilità di designare un garante della concertazione; introduce l’obbligo per il responsabile del progetto di specificare le modalità di concertazione che intende utilizzare e di riferire le modalità di concertazione e di informazione dei cittadini durante la realizzazione dei lavori.

 

Nella pratica, gli strumenti a disposizione per la partecipazione pubblica più utilizzati sono le riunioni e il sistema di domande-risposte. Nel primo caso esistono diverse tipologie di riunioni, ognuna col proprio scopo e platea: quelle generali che permettono di accrescere la visibilità del dibattito e servono a marcarne le tappe principali; le audizioni pubbliche che fanno emergere le diverse posizioni e i principali soggetti che potranno partecipare alle tavole rotonde; le “riunioni di vicinato”: occasione per presentare il progetto ai soggetti locali maggiormente interessati; le tavole rotonde tematiche che permettono di circoscrivere la discussione sui temi di maggior impatto con un confronto tra gli esperti e le percezioni pubbliche. A queste, spesso si aggiungono riunioni di concertazione informale o conferenze che arricchiscono il dibattito permettendo a tutti i partecipanti di condividere le proprie conoscenze su materie specifiche.

 

Il sistema di domanda-risposta costituisce invece una modalità utilizzata dalle diverse commissioni particolari per rispondere alle domande di ogni soggetto interessato. Attraverso un apposito sito internet si permette anche ai cittadini più esitanti di sollevare questioni massimizzandone la partecipazione. La vastità e permeabilità dei mezzi di partecipazione pubblica sono l’espressione della principale finalità dello stesso dibattito pubblico: democratizzare e legittimare la decisione finale. Il che non significa che tutti la accetteranno ma che sarà resa accettabile avendo avuto ciascuno la possibilità di esprimere le proprie posizioni e di essere ascoltati.

 

L’esperienza della Gran Bretagna è altrettanto interessante. La costruzione del consenso è considerata centrale nel processo decisionale sulla realizzazione delle infrastrutture di significativo interesse nazionale. Il Planning Act del 2008 ha fissato una serie di procedure atte a “fornire un più ampio ed equo sistema di sviluppo del consenso per progetti di interesse nazionale nel campo dei trasporti, dell’energia, delle risorse idriche e dei rifiuti”, prevedendo la creazione di un nuovo organismo responsabile della costruzione del consenso: l’Infrastructure Planning Commission (IPC).

 

Il Planning Act è stato emendato a fine 2011 col Localism Act che ha abolito l’IPC mantenendone intatte le funzioni affidate direttamente ad una Agenzia del Ministero, il Planning Inspectorate (da ora Ispettorato), mentre a livello procedurale il processo di partecipazione non è stato oggetto di sostanziali modifiche. Diversamente dal caso francese, il momento decisivo per il confronto tra le parti precede l’invio della domanda di proposta progettuale e la sua gestione è affidata direttamente al responsabile del progetto che ha l’obbligo di procedere alle consultazioni con le comunità locali, ascoltarne le proposte, le opposizioni, i consigli secondo modalità stabilite precedentemente e definite nello Statement of Community Consultation (SOCC).

 

Questa è la fase più appropriata per ogni stakeholder per influenzare il progetto che, una

volta sottoposto all’Ispettorato, non è soggetto a modifiche sostanziali. Quel che preme sottolineare è il fatto che il responsabile del progetto non ha l’obbligo di accettare tutti i commenti   emersi   nel processo   di   partecipazione, ma deve dimostrare in   sede di presentazione della domanda di aver tenuto in conto le osservazioni delle comunità e delle autorità locali. Il riscontro dell’inadeguatezza del processo di consultazione blocca l’iter decisionale che non supera la fase di accettazione.

 

Nonostante la fase di pre-application risulti essere il momento cruciale per apportare contributi e osservazioni, la partecipazione pubblica pervade ogni successiva fase del processo decisionale. Una volta accettata la domanda progettuale, ogni individuo o gruppo può, infatti, registrarsi sul sito dell’Ispettorato e recapitare ulteriori considerazioni. Ciò conferisce un diritto legale ai soggetti di partecipare alla fase d’esame come “parti interessate”. Avere tale status significa vedersi riconosciute alcune prerogative: fornire contributi in forma scritta sulle questioni più salienti, richiedere un eventuale incontro pubblico ove esporre la propria posizione, essere continuamente informato dei progressi nel processo decisionale. Alla fine di questa fase, l’Ispettorato redigerà un documento contenente raccomandazioni che dovranno essere prese in considerazione dal Ministero nella decisione finale sull’investimento che potrà comunque sempre essere oggetto di impugnazione in tribunale.

 

Al di là delle differenze nei metodi e nei processi di partecipazione pubblica, entrambi i Paesi hanno fatto del dibattito pubblico e della costruzione del consenso un momento chiave nelle decisioni sui progetti infrastrutturali di rilevante interesse. Dall’analisi di queste esperienze emerge come il coinvolgimento degli stakeholder alla vita pubblica sia percepito non solo come giusto e necessario, ma anche di utilità per gli interessi nazionali. E ciò alla luce di alcuni aspetti peculiari condivisi a livello collettivo: a partire dalla comune consapevolezza che alla fine del procedimento una decisione verrà comunque presa nel rispetto di una tempistica certa e limitata, come osservabile nel Box 8.

 

Studio RIE - CAP2_box 8

 

Il confronto con il quadro italiano risulta particolarmente sconfortante se pensiamo che l’unico strumento di cui si è dotata l’Italia per rispondere alla necessità di una concertazione degli interessi coinvolti sia l’istituto della Conferenza di Servizio: una riunione di pubbliche amministrazioni che si confrontano su tematiche comuni al fine di razionalizzare i procedimenti e favorire la contestualizzazione delle decisioni. Tuttavia, nonostante l’utilità di un tale strumento quale luogo di mediazione degli interessi delle amministrazioni, la Conferenza di Servizio non prevede la costruzione di un dibattito pubblico esteso a tutti gli stakeholder così come previsto in Francia e Gran Bretagna.

 

L’utilità delle procedure di partecipazione pubblica sulla realizzazione delle infrastrutture di interesse nazionale adottate in Francia e Gran Bretagna o in altre avanzate esperienze come quella finlandese, non la si può misurare sul risultato finale che ha visto esiti positivi accanto ad altri negativi. Il valore di quelle procedure è tutto politico: la “democratizzazione” di scelte di interesse nazionale e la necessità di costruire per quanto possibile attorno ad esse il consenso delle popolazioni. Un approccio lontano anni luce da quello che nel nostro Paese ha portato ad uno sterile scontro di posizioni e di interessi al di fuori di ogni regola che ha generato una paralisi di ogni decisione. Uno stallo che contribuisce all’incertezza degli investimenti e, in ultima analisi, all’allontanamento dei capitali (anche esteri) di investimento.

 

 


 

 

6.6 Quando scoprire il petrolio diventa una sfortuna: soluzioni per l’anomalia italiana

 

La mancata percezione dei   benefici   che potrebbero aversi   dalla scoperta e dalla valorizzazione delle risorse di idrocarburi nel nostro Paese è fatto del tutto peculiare nello scenario europeo e internazionale. E per certi versi abbastanza recente. Il quadro attuale di diffusa sfiducia e malcontento si discosta, infatti, dal sentimento pubblico dei decenni passati: immagine di un’epoca in cui la solidarietà collettiva e la fiducia nel benessere collegato allo sviluppo energetico erano certamente più vigorosi. È esemplare quello che scriveva il quotidiano di Milano “Il Giorno” nell’ottobre 1974:

 

“la notizia che è stato scoperto un giacimento di gas naturale e di petrolio alle porte di Milano rompe la monotonia delle cattive notizie sulla evoluzione della situazione economica e politica del Paese. [..] È motivo di orgoglio per la nostra industria l’essere riuscita a conseguire un risultato tecnico che solo pochi al mondo sono in grado di ottenere”.

 

Fatto ancor più paradossale è che oggigiorno i movimenti contro l’estrazione del petrolio nascono prima della sua scoperta, come nel caso delle proteste a Termoli lo scorso anno quando 280 associazioni si opposero alle perforazioni petrolifere nelle acque delle Isole Tremiti, a 40 km dalla costa, nonostante non vi fosse alcuna autorizzazione in tal senso. Ciò non significa di per sé inneggiare alle attività di perforazione ad ogni costo, ritenendo che il coinvolgimento dei soggetti locali debba costituire un passaggio obbligato nei processi decisionali. L’atteggiamento pregiudiziale delle opposizioni – frutto del pensiero diffuso per cui “c’è sempre qualcosa dietro” o “sotto” (in questo caso) – contribuisce ad accrescere la distanza tra le diverse posizioni e ad impedire la costruzione di un dibattito pubblico in un circolo vizioso per tutti negativo.

 

È lapalissiana l’impossibilità di esibire soluzioni ad una questione che ha radici profonde e

stratificate a livello culturale. Come ha dichiarato il Prof. G.B. Zorzoli:

 

“Il miglioramento del rapporto cittadini/istituzioni che per ora rimane allo stadio di wishful thinking comporterebbe comunque un processo di lungo, se non lunghissimo, periodo. Viceversa, nel breve-medio termine si potrebbe ottenere qualche risultato concreto attraverso una modifica sostanziale dei criteri con cui i progetti a impatto rilevante sono stati tradizionalmente presentati all’opinione pubblica.”

 

I modelli di riferimento analizzati indicano una possibile via da intraprendere per un maggior coinvolgimento delle parti interessate ed un confronto interattivo orientato al decision-making. Per ottenere un cambiamento di tendenza, in vista di una migliore relazione con e tra le popolazioni locali, la politica e il mondo imprenditoriale dovrebbero definire precise procedure di partecipazione condotte da una parte terza indipendente che assicuri un percorso trasparente, certo, condiviso, con la certezza di pervenire in tempi predeterminati ad una decisione finale vincolante per tutte le parti coinvolte.

 

Altro tassello importante di un siffatto dibattito pubblico è che sia gestito secondo il principio della trasparenza delle informazioni, come esemplarmente accade nel caso inglese. Nei principali documenti sulla politica energetica inglese, i decisori non solo non tralasciano gli aspetti ambientali più problematici ma, anzi, si concentrano su di essi evidenziando i possibili rischi, le misure di sicurezza adottate, le tecnologie a disposizione per evitarli. Nel recente Energy National Policy Statement, un documento propedeutico alla definizione del White Paper sulla politica energetica nazionale, si affronta in modo approfondito l’impatto ambientale e territoriale delle strategie proposte con indicazioni esplicite degli eventuali effetti negativi “sulla biodiversità, sul paesaggio e sui beni culturali”. Un approccio del tutto sconosciuto in Italia.

 

Ancora G.B. Zorzoli:

 

“Immagino l’obiezione: in tal modo si offrirebbero ulteriori armi polemiche ai professionisti del Nimby. Può darsi che in Italia la sfiducia sia così diffusa e radicata da rendere inefficace l’approccio anglosassone, ma i metodi fin qui adottati non si sono affatto rivelati vincenti. Presentazioni pubbliche di proposte d’investimento essenzialmente, se non addirittura in modo esclusivo, concentrate sui vantaggi, di per sé suscitano diffidenze negli interlocutori, se non altro per istinto e per esperienze empiriche pregresse convinti che ai pro si accompagna sempre qualche contro. Diffidenze ulteriormente rafforzate dalle immancabili contro-documentazioni diffuse da organizzazioni o comitati ostili all’iniziativa proposta, concepite in modo da mettere specularmente in evidenza solo le ricadute negative della proposta; effetti in genere non immaginari, più spesso artatamente esagerati”.

 

È necessario spezzare il circolo vizioso originato dallo scontro manicheo tra posizioni contrapposte il cui esito quasi inevitabile, poco correlato alla maggiore o minore serietà delle argomentazioni, è lo stallo decisionale (Fig.37). A questo proposito, è utile considerare talune esperienze che in rottura con quanto più spesso accade in Italia hanno permesso a opposizioni locali, autorità politiche, responsabili dei progetti di pervenire ad un compromesso costruttivo.

 Studio RIE - CAP2_fig.37

 

Come nel caso della Regione Toscana che, ispirandosi al modello partecipativo francese, ha introdotto con Legge regionale del 2007 il dibattito pubblico regionale come forma di confronto e dialogo sulla localizzazione e realizzazione di opere pubbliche con forte impatto ambientale e sociale per la comunità regionale con la costituzione dell’Autorità Regionale per la Garanzia e la Promozione della Partecipazione. O come nel caso della società Terna che presenta alle amministrazioni e alle comunità locali coinvolte nella realizzazione di una rete elettrica un progetto ancora non definito e che elabora ex-post sulla base delle consultazioni effettuate.

 

Queste esperienze confermano la convenienza di radicali innovazioni nelle procedure decisionali al fine di ridurre l’alto tasso di preventiva sfiducia da parte delle comunità locali e nel superare la negatività dei messaggi veicolati dai media. Questo è possibile se fin dall’inizio si evidenziano tutti gli impatti potenzialmente negativi nonché le misure necessarie per fronteggiarli e se si adottano procedure di partecipazione pubblica in grado di coinvolgere tutti gli interessi in gioco. Riteniamo che una maggiore presenza delle istituzioni politiche nella presentazione dei progetti, nella diffusione delle informazioni, nella valutazione dei costi/benefici che ne potrebbero derivare anche a livello locale, sia auspicabile per superare la scarsa credibilità nei confronti delle compagnie petrolifere. Riformare il dibattito pubblico, in ultima analisi, significa riformare il significato stesso di cittadinanza in un concetto attivo, dinamico, partecipativo. Un utile punto di partenza per la costruzione di uno Stato più coeso e capace di affrontare la drammatica crisi economica del nostro Paese. Per superarla servono idee per la crescita come riteniamo che sia la valorizzazione delle risorse energetiche del nostro Paese.